浅析构建“一分三离”诉访模式

摘要：在诉访中，当事人实际上是以私人利益为中心目标，并积极追逐“法理之外”的利益，法院和法官在处置诉访和参与建设“大信访”格局下产生了诸多偏移现象，建立“一分三离”的诉访分离模式：实行诉访当事人的利益诉求分流处置；是否终结诉访实行匿名征求第三方意见——申请终结与决定终结分离；是否给予司法救助由政府向社会公示——建议给予司法救助与决定给予司法救助分离；改善领导和监督方式——审判监督与干部监督分离。采取利益分析法，围绕诉访当事人的核心利益这条主线，以诉访分离为大背景，以回应利益诉求为着眼点，积极探索诉访的新模式。

关键词：“一分三离”；诉访；私人利益；法律体制外利益

一、目前诉访现状

1.诉访当事人以利益诉求为中心目标。

利益诉求的模糊性，诉求目标不明确，则权利义务不明确，当事人是否实现诉求也缺乏判断标准，息诉罢访容易无的放矢；诉求表达的隐蔽性，表面上是出于维护公平正义、公正司法和提升司法公信力目的开展信访活动的，而实际上却是追求私人利益诉求；利益诉求的实质分析，虽然可以推进司法公正、公开、公信，但这并不是当事人的主观诉求，能否息诉罢访取决于当事人的愿望强烈程度和诉求满足程度。

2.追逐法律体制外利益加剧诉访矛盾。

司法救助导向作用变异。司法救助化解个案的效果是立竿见影的，当事人提供双重获利机会：法律体制内的权利救济，法律体制外的物质救助，许多上访群众均知道信访维稳基金、司法救助基金的存在，并认为“上访才有，不上访则没有”。真实意图可能是希望从国家获得补偿或救助。变异为当事人获取法律规定之外的利益的新路径，激发了当事人的诉访积极性和法院息诉罢访的整体难度。

获取法律体制外利益的变相手法。当事人获取法律体制外利益的途径：政府为上访的当事人报销因诉访产生的各类费用；地方政府出于维稳目的，采取“怀柔政策”，从其它方面输送利益安抚诉访者，导致周围群众的愤愤不平；诉中调解，无论是诉中诉访，还是因诉访推动案件再审，或是执行过程中，法院想方设法促成调解、和解，使访诉一方获得法律体制外利益。

法律体制外救济引发不良后果。法律体制外利益的多途径获得导致一边是个案在形式上的化解，一边是众多“充满渴望”的眼神；当事人诉访表面上是低门槛投入，高回报收益，甚至可受政府多种“明补暗贴”；然而更多情形是许多当事人常年诉访而无任何结果，断了正常的劳动收入来源，即使政府报销部分费用、给予适当救助，也是杯水车薪，最终的结果就是高投入低回报甚至无回报，极易产生偏激情绪，类似于赌徒心理的崩溃，引发过激行为，影响社会稳定。

3.法官公正司法、法院独立司法地位面临尴尬。

法官在“大信访”格局下的心理和行为偏移。在源头防范和积极化解诉访的大背景下，法官的心理和行为产生了微妙变化：有可能是牺牲国家利益和集体利益来满足个体利益诉求；也有可能是牺牲另一方当事人的法律利益来促成调解、和解，成为息诉罢访的常用办法。

法院遭遇“大审判”困境。法律赋予了法官定分止争的神圣职责，却没有赋予其无限期不结案的权力，如果不作出判决，那么永远无法定分止争；同时司法解释也处于不断变迁中，同一法律条文在不同时期就可能有不同的解读，极容易造成根据现在的解释来否定依据老的司法解释所作出的裁判。

个案监督的负面效应正在显现。从诉访的利益诉求出发，可以发现我们的许多行为或多或少在偏离法治轨道，追逐法律体制外利益的泛滥，试图用行政手段代替法律手段化解私人利益纠纷，公正司法、独立司法遭遇挑战等等，诸多因素掺杂其中，相互作用，相互影响，演变成一个越来越难以解开的结。

二、诉访分离下的“一分三离”对策

1.分流利益诉求构建分类处置机制。

诉访当事人着眼于私人利益诉求的特征，对诉访采取一种类似于起诉受理的办法，将处置诉访问题转化为法院与当事人的共同义务，以强化当事人的责任，弱化民主监督的权利成分。先是设置一份《来访诉求登记表》，原则上由来访人员亲自填写，通过设置填写项目明确来访人员的利益诉求，如要求再审、要求国家赔偿、要求追究法官违法违纪责任、要求给予司法救助等等，并且要求当事人提供必要的证据和线索。设置《来访诉求登记表》，从形式上看是无足轻重的，但实际上至少发生了两个根本性的转变：接访人员由被动登记转为当事人主动申请，强化诉访当事人的义务，就如同当事人要起诉的话就有义务提供证据材料等；变单方义务为共同义务，诉访不仅是民主监督形式，也是当事人实现利益诉求的平台，“当事人只管来信来访，剩下的事情完全交由法院处理”的现状必须改变；将无的放矢变有的放矢，法院只对当事人的申请事项开展“处理诉访”活动，实行“不告不理”而非全盘调查。

2.是否终结诉访实行匿名征求第三方意见——申请终结与决定终结分离。

简单的诉访分离可能仍无法达到预期效果。是否再审，如何审判，无论是审判机关说了算，还是其它党政机关算了说，公信力都不高，且容易受机关定势思维影响，即使是目前广为流行的公开听证；考虑从司法民主的角度入手，在决定诉访案件是否进入终结程序，甚至案件是否启动再审程序时，邀请第三方力量提供智囊建议，这样既可以保持司法独立，又体现了司法民主，还避免了暗箱操作、司法腐败的影响，有助于提升司法公信力。

3.是否给予司法救助由政府向社会公示——建议给予司法救助与决定给予司法救助分离。

法院不直接决定给予救助，而只保留建议权。是否给予救助，决定权完全交给政府，交由民政部门：诉访当事人提出司法救助申请后，由法院对申请事项进行调查，依照标准提出是否给予救助的建议；审批部门对申请事项进行初核，认为符合相关规定的，在申请人住所地等进行公示，接受群众监督；审批部门进行实地调查，包括申请人的工作、生活等方面的情况，若不符合要求的直接告知申请人，若符合相关条件的则提交申请人所在村或社区群众监督评议，由审批部门给予救助；当事人即使无法获取司法救助，从利益角度看也不会“怪罪”于法院，从而降低诉访的发生机率，可以有效避免一些足以影响司法公信力的误会“法院在花钱买平安”，也有助于把诉访当事人的不满转移到群众的评议和监督，转移到政府制定的救济标准等方面，以保护司法公信力。

4.改善领导和监督方式——审判监督与干部监督分离。

司法裁量权必须要完整地保留在法院和法官手中，这是法治的必然要求，任何党政领导干部、人大代表、政协委员等都想分享这一权力，可能会偏离法治轨道，不利于改善党的领导方式和国家的监督机制。诉访分离的改革能否顺利进行，其实还面临着一系列的博弈，各方面的关系还有待理顺：领导机关、监督机关强化干部监督权；坚持党管干部、人大监督法官的原则不动摇，管理和监督措施需要进一步加强和改善；领导机关和监督机关要充分尊重审判权，不宜以领导者或监督者的身份，认定“这是一个错案”，即使行使罢免权，也应回归到干部行为监督层面；案子是否需要再审，是否需要改判，这些权力都宜留在司法系統，交给审判监督。这样既能争取领导机关、监督机关对独立审判的支持，又避免放任不管导致严重后果，使得领导机关、监督机关再通过“看得见的手”以更严厉的手段参与监督审判的相关活动，导致诉访分离改革的失败，也有助于领导机关、监督机关建立内部制约机制，避免其内部成员利用身份影响力以监督的名义变相阻碍公正司法进程，诉访分离改革事关司法体制改革大局，关系到司法公信力的提升和群众的切身利益，需要建立相应的配套措施，需要更多人深入调研和继续探索。

作者简介：胡青（1969-），女，汉族，湖南长沙人，中共湖南省委直属机关党校培训部，研究方向为行政管理。