年度城市环境事件评选：方法、评析及启示

海骏娇，曾 刚*

（华东师范大学中国现代城市研究中心/城市与区域科学学院，上海 200062）

随着城市环境问题的日益严峻，政府和民众对于城市环境事件的关注越来越高。一方面，许多城市投入大量人力、物力和财力，大力开展环境保护行动；另一方面，一些城市开始谋求通过环境保护促进地方经济的发展新路径。在城市生态文明建设中，树立典型是激励良性发展的有效手段，评选有影响力的年度城市环境事件对于中国城市生态建设的激浊扬清有着重要价值。

已有一些媒体和机构会不定期发布年度环境事件，但这些报告并没有阐明具体的评选依据和方法，人为主观判断色彩浓厚。本文以《中国生态城市绿皮书》撰写为契机[1]，首先，通过科学系统、主客观相结合的年度城市环境事件评选方法，弥补了事件评选的随意性；其次，确立最具代表性的城市年度环境事件，并对这些事件的特色和实践内涵进行简要分析，以期为中国城市积极开展环境保护行动提供智力支持。

1 年度城市环境事件的评选

年度城市环境事件的评选包含事件收集、事件筛选、事件评定三个部分，层层递进，体现了广泛性、科学性、代表性等原则（图1）。

图1 年度城市环境事件评选方法与步骤

1.1 事件收集方法

事件收集的目的是尽可能广泛地收集城市在目标年度的环境行为，形成完整的基础案例库。宣传媒体是监督社会行为、改变人们价值观念和生活方式的重要方式。基于全球报纸数字化的发展趋势，1995年我国正式开启纸质报纸发行网络电子版的时代[2]，经过20多年年的发展，形成了强大的新闻事件数据库。因此，本文建议以全国性报纸的网络平台为数据来源，通过关键词检索获取基础案例。这种方法有效利用了全国性报纸的权威性和导向性，获取的案例已经经过编辑和记者的专业筛选，更具有整体比较价值，同时这种数字检索法也高效、便捷，符合大数据时代的信息获取方式要求。相比较而言，调查访谈城市职能部门的传统事件收集方法主观性更强，不利于城市间的横向比较，数据获取效率较低，也不便于收集环境污染类的反面事件。

本文以《人民日报》《光明日报》的网络电子平台为数据来源，进行2016年度城市环境事件的案例收集。《人民日报》是中国共产党中央委员会机关报，是中国第一大报，被联合国教科文组织评为世界十大报纸之一。该报每周一、三、五刊载“生态”专版，周六刊载“生态周刊”，具有丰富的城市生态事件素材。《光明日报》是由中央宣传部代管的中央党报，定位于思想理论领域。该报每两周刊载一次“生态”专版，并对部分事件进行了深刻的理论评述，读者可以获取少而精的城市环境事件。检索的事件包含上述生态板块的所有报道，以及其他所有版面中主题包含“环保”“环境保护”“生态”“污染”等关键词的报道。经过两轮检索与整理，2016年度共收集到相关新闻报道1 880条，构成了年度城市环境事件的基础数据库。

1.2 事件筛选方法

事件筛选之前需要明确城市环境事件的意义。目前，学界对城市环境事件并无明确定义，但是对环境事件、突发环境事件等概念进行了界定。例如，浦佳、刘建涛等学者认为，环境事件是由人为原因造成的对环境生态的污染与破坏，进而影响人的正常生活和生产的事件[3]。国务院办公厅在《国家突发环境事件应急预案》中，将突发环境事件定义为由于污染物排放或自然灾害、生产安全事故等因素，导致污染物或放射性物质等有毒有害物质进入大气、水体、土壤等环境介质，突然造成或可能造成环境质量下降，危及公众身体健康和财产安全，或造成生态环境破坏，或造成重大社会影响，需要采取紧急措施予以应对的事件。陈明、杨岚等学者也以此为依据，对2016年三起重大突发环境事件进行了案例分析[4]。简而言之，环境事件是人为原因造成重大环境影响的事件。本文认为，年度城市环境事件应该反映人为影响性，主要发生在城市区域，并能够代表年内环境保护的发展趋势和关键问题。因此，城市环境事件是发生在城市尺度、人为原因造成的、对城市生态环境和市民生产生活产生重大影响的事件。参照上述定义及特征，对基础案例库的事件进行初选。利用中国知网文献检索功能，对所有初选事件进行下载量排名，并将排名前二十位的良性事件纳入年度环境保护事件的备选库，进入最终的事件评定阶段。城市环境破坏事件同理可得。

通过手工排查，本文从1 880条报道中筛选出475条城市环境事件。经过中国知网下载量统计，并将涉及同一城市类似事件的报道进行合并，最终得出排名前二十位的城市环境保护事件和城市环境破坏事件。以城市环保事件为例，下载量排名前20位的城市为上海（35）、重庆（32）、安顺（32）、天津（29）、鄂尔多斯（22）、三亚（18）、贵溪（17）、东莞（17）、沧州（15）、无锡（14）、丽水（12）、衢州（11）、珠海（11）、济南（11）、杭州（10）、北京（8）、渭南（7）、厦门（7）、深圳（7）、三沙（7），检索日期为2017年5月10日。

1.3 事件评定方法

年度环境事件的最终评定采用专家评价法。提供入选的环境保护事件概述与参考排名，请专家就事件的影响性和特色性分别打分，采用3分量表法（1～3分），分值越高，代表影响性或特色性越强。最后，汇总专家意见，将每个事件的影响性得分和特色性得分相加，总分前十位的事件确定为年度“城市环境保护10大事件”。

本文邀请10位城市生态研究专家和10位相关领域研究生为城市事件打分。除了提供各事件的概述与参考排名，还提供了2016年度国家出台的城市生态文明建设相关文件，包括《关于健全生态保护补偿机制的意见》《土壤污染防治行动计划》《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》《关于全面推行河长制的意见》《“十三五”脱贫攻坚规划》等，保证专家评选结果与国家政策指导方向相符。经过评分和统计，在城市环保事件中，影响性得分较高的城市为上海、杭州、重庆，与参考排名呈现较大的相关性；特色性得分较高的城市为鄂尔多斯、杭州、三沙，与参考排名差异较大，对最终结果产生很大的影响（表1）。

表1 2016年城市环境保护10大事件及其得分

2 年度城市环境事件评析

2016年度城市环境保护10大事件分别来自杭州、鄂尔多斯、上海、无锡、贵溪、三亚、珠海、三沙、重庆和深圳10个城市，根据事件特征，总体可以分为专项典型事件、综合典型事件、区域发展典型事件三类。下文将从事件的概况、典型性、启示性等方面进行简要分析。

2.1 专项典型事件

专项典型事件分别来自海南三亚、江苏无锡、广东珠海和江西贵溪4个城市（排名不分先后），代表了水、土、气、生4个专项领域环境治理和保护的先进典型。城市环境问题往往是复合的，这些专项城市案例有助于各地在具体的治理过程中博采众长、灵活借鉴并推广河长制、公众参与等创新性的治理经验。

（1）事件一：无锡“河长制”施行十年全国推行。2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，至此，无锡市“河长制”在实行的第十个年头正式在全国推广。2007年以来，无锡全市5 635条村级以上河道陆续实现河长制管理全覆盖，市、县（区）、镇（街道）、村（社区）四级河长全部落实。10年来，无锡市重点水功能区水质达标率大幅提升55.2个百分点，太湖无锡水域水质好转幅度大于全太湖。

2007年的“太湖水危机”促使无锡市改革治理模式，并取得良好成效。无锡“河长制”开启了我国河流治理的新时代。各地以此为基础，因地制宜地继续完善、推广“河长制”，逐步恢复各类水体功能，在水资源保护、水污染防治和水环境治理方面践行生态文明建设和绿色发展理念，取得了令人瞩目的成效。

（2）事件二：贵溪九牛岗实现最大面积单体一次性修复重金属污染土壤。2016年5月31日，国务院印发《土壤污染防治行动计划》，并据全国首次土壤污染状况调查公报显示，我国耕地土壤点位超标率为19.4%，重金属污染问题突出。经过多年的土壤重金属治理实践，分类治理的“贵溪模式”逐渐成形。在重度污染区，主要种植观赏性好的本地树种，植被覆盖度达到85%以上，以实现生态恢复为主要目的；在中度污染区，种植有经济价值的纤维、观赏或经济林木等植物，以获取较好的经济效益；在轻度污染区，在保持原有农作物耕作基础上，持续进行土壤调理，以保证粮食作物达到食用标准。

土壤重金属污染具有移动性差、滞留时间长、不易被微生物降解等特点，其修复和治理是难中之难。江西贵溪市九牛岗土壤修复示范项目是我国单体一次性修复重金属污染土壤面积最大的区域，这一治污模式对我国大江大河流域土壤的重金属污染治理工作具有重要借鉴和推广意义。

（3）事件三：三亚被世界卫生组织评为中国大陆空气质量最优城市。2016年5月，世界卫生组织发布最新全球城市空气质量数据库，海南三亚市PM2.5年均浓度15μg/m3，位列中国大陆城市首位（2014年数据）。另据国际环保组织——“绿色和平”发布的《2016年中国366个城市PM2.5浓度排名》报告，三亚市2016年PM2.5年均浓度为13.8μg/m3，在286个地级以上城市型政区中排名第一位。

城市空气质量改善是国内环保领域的最大热点。三亚的空气质量优异诚然是天时、地利、人和的综合结果，但维持高位、优中更优无疑是“人和”的重要证据。三亚的案例表明，强化城市“双修”建设（生态修复和城市修补）、减少产业污染是改善城市空气质量的重中之重，这也是各个城市在治理大气污染工作中需要借鉴之处。

（4）事件四：珠海等7地上榜首批“国家生态园林城市”。2016年1月29日，广东珠海等7个城市被住房和社会保障部评为首批“国家生态园林城市”。生态园林城市是目前我国城市建设管理方面含金量最高的城市荣誉，在首批7个获准命名的城市中，珠海市在核心“三绿”指标的绝对值和变化量中均遥遥领先（2015年，珠海市人均公园绿地面积19.50平方米、建成区绿化覆盖率58.11%、建成区绿地率54.50%）。

城市绿色空间和生态廊道建设是宜居城市的重要方面。珠海的生态建设经验表明，在大力发展城市公园等各类生态基础设施的同时，应该激发市民的环保建设热情，搭建绿色学校、绿色社团、绿色社区、绿色志愿者等平台，形成绿色生活的社会风气和诉求，从根本上激励城市的生态环境建设行动。

2.2 综合典型事件

综合典型事件分别来自浙江杭州、广东深圳、海南三沙3个城市。其中，杭州的案例体现了以大型赛事活动为契机开展城市综合环境整治的良好经验；以深圳大鹏新区为代表的生态补偿机制是国家正在大力提倡的、采用市场化手段推进环保建设的重要措施；三沙设市以来取得的生态建设成就则体现了生态技术发展的重要性。

（1）事件五：杭州借力G20投资逾500亿元深化城市环境治理。2016年9月4日，G20第十一次峰会在杭州市开幕。为迎接此次峰会，杭州实施五气共治、五水共治、五废共治“三五”工程，涉及市政交通、城市门户、城市景观、污染治理等6大类605个环境整治提升项目和各类专项整治，历时400多天，累计投资超过500亿元。此外，为中和本届峰会可能产生的碳排放，杭州于2017年3月在临安市太湖源镇完成造林334亩，预计在未来20年内完全吸收本次峰会排放的全部温室气体，实现峰会零排放的目标。

近年来，以举办大型赛事活动为契机开展大规模城市环境治理是一批大中型城市的阶段性发展目标之一。在中央和地方政府、市场、民众等多重支持下，城市环境治理能够得到充足的资源，是不可多得的发展机遇。然而，面子工程、因噎废食、投入产出严重失衡等弊端也在此类事件中频现，治理效果昙花一现，甚至产生烂尾工程和各种发展负担。杭州为召开G20会议开展的城市环境治理成效显著，具有系统性和前瞻性，对此类城市和事件具有反思和借鉴意义。

（2）事件六：深圳大鹏新区试点生态补偿累计发放13.5亿元。2016年5月13日，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》。深圳市大鹏新区作为全国率先实施生态补偿政策的地区，共计222平方公里的土地被划入生态控制线范围，占全区陆域的73.5%。2007—2015年的9年间，累计发放补助资金13.5亿元，人均年收入增加1.2万元。

我国生态补偿仍处于起步阶段，国家和地方分别开展了一批生态补偿试点。深圳市大鹏新区生态补偿试点连续推行多年，注重统筹兼顾和建立长效机制，妥善处理了政策、资金、维稳等生态补偿工作面临的复杂问题，通过经济手段提升区域居民的生态保护积极性，实现权力和义务的统一，对其他城市和地区的生态补偿实施具有反思和借鉴意义。

（3）事件七：三沙设市四年，沙洲变绿洲。2016年7月23日，三沙市海洋生态环境保护专项资金启动仪式在三沙市人民政府举行。三沙市成立四年来，投入资金4.69亿元专款用于生态环境保护，其中环境保护基础设施建设投入3.2亿元，岛礁绿化投入0.54万元，环境监测、增殖放流、岛礁整治修复、科研、基础数据采集等项目投入2.66亿元。

三沙市的许多岛礁都是珊瑚造礁形成的，生态系统脆弱，开发建设三沙而不破坏海洋生态环境，并对周边生物资源实施有效保护，是城市建设的基础工作；同时，三沙市生活条件艰苦，面临海水淡化、垃圾处理等生活难题。因此，突破技术难关，开发一系列先进的生态技术，实现三沙市的可持续发展，具有重要的科学价值和战略意义。

2.3 区域发展典型事件

区域发展典型事件分别来自上海崇明区、重庆和内蒙古鄂尔多斯。它们代表了不同特色的区域生态文明发展模式，激励其他城市因地制宜地将生态环境要素转化为区域发展新的增长点，实施绿色就业，转变发展路径，从环境治理保护走向环境驱动发展，实现经济和环境的双赢发展。

（1）事件八：上海崇明区正式开启“世界级生态岛”建设新阶段。2016年12月16日，《崇明世界级生态岛发展“十三五”规划》发布，崇明生态岛定位“国际生态示范岛、国际休闲度假岛、国际智慧科技岛”，正式开启对标国际的发展新阶段。作为国务院批准的第一批生态文明先行示范区，崇明生态岛建设被编入联合国环境规划署的绿色经济教材，向全球42个岛国推荐。

上海崇明区是生态与经济协调发展的典型案例之一。作为我国东部的欠发达地区，崇明区依托上海市充足的经济和社会资源，生态环境保护与建设的基础优越。其侧重于通过技术、管理机制体制创新等发挥社会、经济、生态、环境、管理多领域耦合和协调，构建完善的生态产业体系，合理地将生态环境要素转化为区域发展新的增长点。上海崇明区是跨越型的生态文明建设典范，其建设经验值得具有较多资金或政策支持的“特区型”区域参考借鉴。

（2）事件九：重庆实施林下经济与高山搬迁相结合的生态扶贫新路径。2016年12月2日，国务院办公厅印发《“十三五”脱贫攻坚规划》，鼓励贫困地区实施以生态扶贫带动精准扶贫的发展路径，实现减贫脱贫和生态文明建设的“双赢”。重庆市一方面依托退耕还林，发展林下经济，开展森林旅游，助力贫困户脱贫致富，同时对石漠化地区实行综合治理，实现了治山与兴林、增绿与增收双赢；另一方面，对高山高寒地区贫困人口实施搬迁，帮助群众脱贫的同时使生态环境得到有效保护。

作为我国西部地区的唯一直辖市和尚拥有贫困县的唯一直辖市，重庆市是生态与经济协调发展的又一典型案例。不同于上海崇明区，这里的贫困程度更高，经济发展与环境治理的矛盾更大。即便如此，也要拒绝承接发达地区落后产业、污染企业、过剩产能转移，要重视挖掘区域生态、环境和资源稀缺性和特色性带来的市场价值，创建适合当地生态环境建设需求的产业体系，进而实现双赢发展。重庆是欠发达地区生态建设的代表，其生态扶贫的建设经验对于广大欠发达地区具有普遍参考价值。

（3）事件十：鄂尔多斯库布齐沙漠治理模式被联合国授予“生态治沙”典范。截至2016年，内蒙古鄂尔多斯市建造了6 000平方公里的绿洲（库布其沙漠总面积的1/3），实现10万沙区群众脱贫致富，年人均收入由1990年的不足400元增至2015年的1.4万多元①1990年，中国农村居民人均纯收入为686元；2015年，中国农村居民人均纯收入为10 772元。，沙漠所在地杭锦旗从中国倒数十几位的贫困县，2016年正式退出贫困县行列：库布齐治沙模式先后荣获联合国“环境与发展奖”，被联合国授予“生态治沙”典范。

库布齐沙漠是京津冀地区三大风沙源之一。通过在库布齐地区修建穿沙公路、植树绿化沙漠、实施生态移民、发展沙漠产业，曾经的“死亡之海”变为经济绿洲。库布齐治沙经验生动地体现了自然环境保护具有多种直接和间接的经济价值，这不仅对于我国荒漠化、石漠化等生态脆弱地区的城市具有借鉴意义，其绿色就业的理念对于存在不同程度自然环境退化的广大城市具有普遍的启示性，是生态文明背景下区域发展的另一种可选路径。

3 结语

相较于传统主观的年度城市环境事件评选方法，本文提出定量和定性相结合的事件评选方法，通过事件收集、事件筛选、事件评定三个步骤，提高了评选结果的代表性与可靠性。在此基础上，本文对2016年度中国城市环境保护事件进行了评选和案例评述，入选城市和案例基本能够覆盖当年中国城市环境治理和环境建设的各个层面。无锡、贵溪、三亚、珠海的案例分别代表了水、土、气、生4个专项领域环境治理和保护的先进典型；杭州、深圳、三沙的案例分别体现了以大型赛事活动为契机开展城市综合环境整治的良好经验，以及市场化的治理手段和生态技术对于城市综合治理的重要性；上海崇明区、重庆、鄂尔多斯库布齐地区体现了因地制宜的区域生态文明发展模式。10个年度事件体现了城市环境建设的不同侧面，为其他城市树立了多种样板，全面激励我国城市的生态文明发展。

综合这些典型事件，我们可以总结如下启示：①提升环境治理成效应该兼顾管理模式创新和技术创新。河长制、生态补偿、公众参与等管理模式创新体现了责任制、市场化、民主化这一城市环境治理新趋势，各个城市都应贯彻并深化这些管理理念；而生态技术创新则是认识和治理环境污染、提高能源资源利用率和环境适应性的根本手段。②生态环境要素应被视为城市发展的新增长点。“绿水青山就是金山银山”，一方面，良好的生态基底和经济实力可以共同塑造完善的高端产业体系，而且节能环保产业作为国家确立的战略性新兴产业，具有很大的经济潜力；另一方面，对于生态环境良好而经济基础略微薄弱的地区，提供有机农产品和绿色工业制品有利于开拓绿色市场，并随着民众生态意识的推广，具有更大的市场需求，从而形成经济和环境的双赢。③环境保护行为具有发展和再分配双重属性。以再分配为目标的环保行为由来已久，是各个城市治理的重要方面；越来越多的城市认识到环保行为的发展属性，但是这种认识仍有待于继续普及。同时，先行城市应该借鉴样板案例，积极探索通过环境保护实现经济发展的新模式。