中国低碳试点城市评价指标体系构建思路及应用建议

邓荣荣1,赵 凯

(1.南华大学 经济与法学学院,湖南 衡阳 421001;2.英属哥伦比亚大学 土地和粮食系统系,加拿大 温哥华 V6T1Z4)

1 引言

自英国政府2003年在《能源白皮书》中首次正式提出低碳经济概念以来,学术界即针对低碳经济议题展开了持续性研究。随着研究的深入,越来越多的学者意识到温室气体排放问题产生的重要原因在于人类在建筑、生产、社会活动过程中对能源的消费。城市作为人类社会生产与消费活动的中心,是能源消耗和温室气体排放的主要源头,也是减少温室气体排放的核心载体。伴随着各国基于温室气体减排、构建低碳空间目标实践活动的开展,低碳社会、低碳社区、低碳家庭等概念最终聚焦到低碳城市。作为全球最大的CO2排放国,我国政府2009年向国际社会做出2020年碳排放强度较2005年下降40%—45%的减排承诺,在2015年巴黎气候大会上提交应对气候变化的中国贡献,承诺我国到2030年达到CO2排放峰值及2030年单位GDP碳排放较2005年下降60%—65%。从我国低碳发展实践而言,我国是一个区域众多的国家,城市既是国家碳减排分解任务的实际承担者,又是我国低碳发展战略的具体实施主体,在我国城镇化进程加速推进以及由此引发的城市人口、资源与环境矛盾不断加深的现实背景下,寻求有效缓解经济发展进程中的能源约束、温室气体排放与经济增长矛盾的有效途径，已成为我国城市急需解决的重要问题。

为了探索城市低碳化发展的有效模式并将成功经验推广与应用,我国于2010年确定天津、重庆等8市为首批低碳试点城市,2012年确定北京、上海等29个城市为第二批国家低碳试点城市,2017年确定内蒙古自治区乌海市为第三批国家低碳试点城市。国家低碳城市试点政策是我国应对全球气候变化推动城市低碳化发展的战略需要,国家层面的低碳试点城市被视为我国城市低碳化建设的典型代表,试点城市在试点进程中面临的问题在一定程度上反映了我国城市低碳化探索道路上存在的挑战与困难,累积的建设成效对进一步推动我国低碳城市建设具有重要的示范意义。

在国家低碳试点政策的实施进程中,一个不容忽视的问题是:低碳试点城市的建设发展需要设立科学的评价指标体系和行之有效的评价方法,构建低碳试点城市低碳发展评价指标体系并对低碳城市低碳试点建设情况进行科学评价,既是国家低碳试点工作不可忽视的关键步骤,又是综合评价低碳试点城市碳减排绩效的重要依据。

近年来,随着我国各城市低碳建设的深入发展,学术界针对低碳城市低碳发展评价指标的构建取得了一系列研究成果。早期研究大多基于单要素指标(如碳排放总量、碳排放强度、人均(地均)CO2排放量等)衡量城市的低碳发展水平,如Fan等[1]、Zhang等[2]的研究。尽管单要素指标法具有计算简单和表征意义较强的优点,但它将城市的低碳化发展与经济社会发展相分离,具有片面性;苏美蓉等[3]指出单要素指标的不足之处在于:低碳并非城市发展追求的唯一目标,低碳城市建设评价指标体系应涉及社会、经济与环境等多目标决策绩效。基于此,越来越多的研究对城市涵盖的各个子系统(经济、环境、社会等)进行结构分析,将低碳城市综合评价进行指标分解,提出了低碳城市综合评价指标体系的构建思路。例如，付允等在综合考虑经济、社会和环境等三类一级指标的基础上,构建了由万元GDP能耗、能源消耗弹性系数等23项具体指标组成的低碳城市低碳评价指标体系[4];王嬴政等基于经济、社会、生活理念、能源、环境等六方面因素,选取环保投入占GDP比重、轨道交通里程数等38个指标构建了低碳城市低碳评价指标体系[5];连玉明[6]从城市价值的经济、社会、资源、环境、生活等5大内涵出发,构建了包含经济发展、社会进步、资源承载、环境保护、生活质量等5个一级指标与低碳消费系数、节能建筑比重等30个二级指标的低碳城市低碳评价指标体系;Price等[7]基于城市碳排放构成部门(碳源)的角度,构建了涵盖工业、生活、商业、交通、电力等5大领域的低碳城市低碳评价指标体系;Lin等[8]从能源、工业、农业、林业、废弃物等5大碳源出发,提出了评价低碳城市低碳发展水平的指标体系构建思路;丁丁等[9]依据科学性、代表性、可操作性和普适性原则,建立了包含10个子指标的低碳城市低碳评价指标体系;刘骏等[10]基于低碳经济理论中的碳源—碳汇分析框架,从生产、交通、建筑与居民生活碳源以及森林、绿地碳汇等方面构建了一套包含13项指标的低碳城市低碳测度指标体系;赵晨、高中华[11]基于文献计量方法提取了现有文献的高频评价指标和可操作性原则构建了包含20个指标的低碳城市低碳评价指标体系;朱婧等[12]从低碳、生态、绿色、可持续性四个角度出发构建了包含30个子指标的低碳城市低碳建设评价指标体系。此外,国际国内相关研究机构也对低碳城市的低碳评价指标体系进行了有益探索,如中国社会科学院从低碳产出、低碳消费、低碳资源、低碳政策等4方面构建了包含12个指标的低碳城市低碳经济发展水平衡量指标体系[13];美国劳伦斯伯克利国家实验室基于能源/气候、水资源、空气、废弃物、交通、经济健康、土地利用、社会健康的分析框架构建了包含33个指标的低碳城市低碳发展水平评价指标体系[14]。在上述研究中,付允、王嬴政、中国社会科学院等均应用其评价指标体系对我国具体城市的低碳化发展水平进行了测度与评价。

综上所述,现有研究均基于我国城市建设与发展的现实特征,提出了评价我国低碳城市低碳化发展水平的指标体系研究框架与思路,但鲜有文献从国家低碳试点城市的低碳化发展水平角度出发,提出针对性的国家低碳试点城市低碳化水平综合评价的指标体系。国家低碳试点城市既具有我国城市发展的共性,也具备区别于普通非试点城市的发展任务特性。首先,我国对低碳试点城市提出了5点建设任务,包括低碳发展规划编制、低碳配套政策制定、低碳产业体系建立、温室气体排放数据统计和管理体系建立、低碳消费模式的倡导等。其次,各低碳试点城市在上报国家的试点工作方案中均提出了具体的量化减排目标。作为评价各低碳试点城市试点期间低碳化水平发展状况的量化辅助工具,针对国家低碳试点城市低碳化水平的综合评价指标体系应充分体现上述试点任务的完成情况。此外,低碳试点城市低碳化水平评价指标体系的建立应服务于国家试点政策的根本性目标。即通过评价指标体系在试点城市试点绩效评价中应用,发掘在政策支持背景下我国低碳城市低碳化发展面临的具体问题与演化路径,从而为低碳政策在全国范围内的实施与优化提供具体的参考,因此指标体系应具备“可量化、可应用”的现实价值。

基于此,本文从低碳城市低碳化的内涵与特征出发,在对低碳试点城市低碳化转型的基础与核心要素进行系统分析的基础上,提出了国家低碳试点城市低碳化发展综合评价指标体系的构建思路,并进一步指出应用评价指标体系的建议,对完善我国低碳试点城市综合评价指标体系，促进国家低碳试点工作的进一步开展，规范和引导我国低碳城市建设具有一定的参考意义。

2 低碳试点城市低碳化发展评价的核心要素

低碳试点城市作为国家低碳城市建设的典型载体与低碳发展战略的具体实施主体,首先应具备低碳城市的一般性特征。因此,要构建低碳试点城市评价指标体系,需要把握低碳城市的概念与内涵,在此基础上解析出低碳试点城市低碳化转型的核心要素。学术界对低碳城市的具体定义尚未达成完全一致的观点,不同研究基于不同的研究对象、研究方法与研究目的提出了低碳城市的概念与内涵,观点与思路的侧重点均有所区别,但遵循相关研究的发展脉络,可总结出学术界对低碳城市内涵研究的发展特征:一是从最初强调城市发展进程中的经济化生产层面与消费层面到综合考虑城市低碳化演进路径中的生产、消费、自然资源、基础设施、政府等因素。朱佩枫等[15]在对现有相关文献进行分析的基础上指出,低碳城市建设是一个长期而复杂的系统问题,涉及生产、生活、自然、管理等多目标决策问题,如何实现经济发展、生态环境保护、居民生活水平提高等目标间的共赢,是低碳城市建设的关键。二是从最初强调政府作为实施宏观调控解决公共问题主体的低碳城市建设模式转而强调政府、市场与公民共同参与和协作促进城市低碳化发展目标的实现。首先,政府在低碳城市的建设中起到引领、规划、监督、调整的作用,城市低碳建设多目标决策中涉及各子系统的协调与政策应用也依赖政府层面的系统运作。其次,低碳城市的发展不能单纯依赖行政控制式命令。从根本上而言,在市场运作机制中嵌入低碳因素,是城市低碳化发展的根本路径。运用市场机制推动低碳城市发展的作用机理在于:遵循市场各微观经济主体的经济行为特征,借助市场经济的运行规律,促进城市经济发展模式从传统的能源驱动型与外延粗放型向技术密集型与内涵集约型转变,将节能减排融入城市各生产部门、流通部门和其他经济部门的运行轨迹中。此外,城市公民作为生产活动的最终需求者与城市低碳模式的实际践行者,是城市低碳化发展的核心主体与可持续动力,对城市公民进行低碳消费引导、低碳理念教育和低碳生活宣传以提升公民的低碳意识,建立低碳决策与实践的全民参与是保障低碳城市低碳目标实现的基础。第三，从强调城市建设发展进程中的低碳特征到强调城市自然、环境、经济、社会、制度的系统性统一。低碳城市是以低碳经济为基础的,因此仍然要保持经济发展,并遵循低能耗、低污染、低排放、高效益等特征,低碳城市建设是一项复杂的经济—社会—生态—制度建设的系统工程,肯定低碳城市的建设决非需要牺牲发展换取环境,而是将经济发展、社会进步和环境保护置于同等重要的地位来综合考虑能源与环境可持续发展。

综合现有研究成果在低碳城诵概念与定义上的学术发展规律与特征,结合国家级低碳试点城市区别于普通非试点城市的工作任务与政策内涵,可将低碳试点城市低碳化转型的核心要素归纳为:低碳产出、低碳消费、低碳资源与低碳政策,各核心要素互相关联、不可分割,共同构成低碳试点城市低碳化发展模式的核心内涵。

低碳产出:低碳产出是决定经济发展方式的重要因素,也是衡量低碳城市低碳化发展水平和生产质量的首要标志。相对于大量消耗煤炭、石油等化石能源及具备高能耗、高碳排放、高污染特点的“高碳产出”,低碳产出要求将城市低碳发展的理念与模式融入到产品生命周期,并持续通过产业结构优化、技术水平创新、生产工艺改进、物质资源投入降低、废弃物循环利用、低碳知识扩散等方式减少碳基化合物排放、不损害环境弹性、改善生产过程的碳排放绩效,最终实现城市的生产体系在满足市场物质需求的同时与环境和谐共处。

低碳产出的实现主要体现在:①低排放,包括相对低碳排放与绝对低碳排放。前者对应资源与产出的成本效益,即CO2排放的增长幅度低于生产产出;后者强调一定时期内城市企业、行业或碳排放总量绝对值降低。在满足相对低碳排放的前提下,过度追求生产规模仍然可能导致城市的环境容量超负荷承载,因此相对低碳排放与绝对低碳排放都应成为低碳生产的体现形式。②高产出。城市发展是社会—能源—环境共同演进的复杂系统,通过大规模降低产出的方式实现城市碳排放规模降低并非是实现城市低碳化发展的有效途径,低碳产出本质要求用更少的物质和能源消耗产出更多的社会财富,即具备较高的碳生产力。③持续性。城市实现低碳产出并非能一蹴而就、一劳永逸,各生产单元需要对自身的生产实施低碳动态化管理与监测,基于“持续改善”与“动态平衡”的思想,将低碳技术、低碳工艺、低碳管理持续渗透到生产生命周期中。④行业性。不同的行业具备不同的能源消耗与碳排放特征。从三次产业结构来看,工业的能源强度与碳排放强度大于服务业;从工业内部结构而言,重工业的能源强度与碳排放强度大于轻工业。

低碳消费:经济社会生产的最终目的都是为了满足消费需求,因此城市能源消耗及其碳排放从根本上受到全社会各种消费活动的驱动,低碳消费能从产业结构引导、技术创新需求、低碳企业扶持、社会舆论监督等方面促进城市低碳化水平的提升。城市实现低碳消费具有三层含义:①低碳消费理念的深入。即消费者实现消费观念的低碳转变,在追求舒适生活的同时,崇尚自然、追求健康,将环境保护和资源(能源)融入日常消费思维与理念中。②消费者在产品选择过程中倾向于选择生产或服务进程中对环境造成较少损害的商品或服务,选择履行环境社会责任、减少环境损害的产品生产商或服务提供商。③消费者在满足自身基本需求的同时降低对环境密集型产品与能源密集型产品的需求,并形成分类垃圾处理、公共交通使用、基础设施共享等低碳生活方式。从经济学意义而言,消费包括生产性消费和非生产性消费。生产性消费为企业在生产过程中的工具、原料和燃料等生产资料的消耗,即中间产品的消耗;非生产性消费为居民、政府、企业的非生产性部门为满足个人生活需要、日常事务工作需求对物质资料的消耗,因此城市低碳消费的实施主体为政府、企业、居民三方。政府部门需要建立健全低碳消费的制度,运用相关法律、法规和必要的行政手段,对城市低碳消费实施有效倡导与监督,并通过市场准入、技术扶持、税收、补贴、政府采购等经济手段对低碳消费进行有效鼓励与引导;企业需要创新技术工艺、改进能源使用结构、提高能源使用效率、增强低碳技术推广,降低企业在生产进程中对高能耗产品的直接与间接消费需求;居民需要广泛参与低碳消费方式,使低碳消费成为城市可持续发展进程中的社会价值取向。

低碳资源:资源是城市复杂经济系统运行的主要投入,也是实现低碳经济的物质基础。可再生或非可再生能源、自然资源、人口资源、技术资源等均为城市经济发展进程中不可或缺的重要投入要素,也是城市低碳化转型的重要支撑要素。其中,与城市低碳经济关系最为密切的是能源资源,包括太阳能、风能、水力资源、核能等零排放的清洁能源,也包括具有不同碳排放系数的煤炭、焦炭、原油、天然气等化石能源。我国各城市近年来在新能源开发与利用、能源结构优化、能源使用效率提升等方面均具有较大的提升,但整体而言与发达国家城市低碳相比具有较大差距,成为制约城市低碳化发展的重要因素。城市的自然资源属性对城市低碳化发展具有重要的作用,如森林、湿地、农田等自然资源能利用植物光合作用吸收大气中的CO2,并将其固定在植被和土壤中,从而减少温室气体在大气中的浓度,湿度、温度、水资源、阳光、空气质量等自然环境因素会直接影响居民消费特征及社会经济对能源的依赖程度,而城市经济社会活动对自然资源的禀赋与质量也具有一定的影响效应。人口资源作为城市经济与社会发展的主要投入,从资源与环境系统中单向索取生产生活资料,并享受环境系统提供的生产生活空间,同时向环境系统排放CO2等废弃物,因此人口资源对城市低碳化发展具有重要的影响作用。人口规模、结构、分布、素质会对企业要素投入、经济发展方式、产业结构发展、社会消费水平、居民环保行为等造成直接或间接的冲击,进而影响城市的低碳水平与环境质量;技术资源是改变城市经济发展方式,构建低碳化发展模式的本质要求,城市经济获得对能源消费的降低与碳排放的减少从根本上而言需要依靠技术进步,技术创新、技术合作、新能源开发、工艺提升、科技应用与推广等技术进步手段均能对城市技术资源的提升起促进作用。

低碳政策:低碳城市的实现,需要立足于城市发展的自然禀赋、地理位置、资源特征、文化环境、经济结构、产业特征、发展阶段的实际,将能源结构优化、清洁能源开发、产业结构调整、科技水平提升、消费模式改变、碳汇潜力挖掘、低碳数据检测等纳入经济和社会发展战略规划,上述途径均依赖城市低碳制度环境的建设与政策工具的应用。因此,低碳政策的制定与实施是城市低碳化发展实现的推动力与基石。就低碳试点城市政策体系的完善而言,一是需要制定与完善城市低碳发展规划,明确提出城市控制温室气体排放的行动目标、重点任务和具体措施,并将产业结构调整、能源结构优化、节能减排效益、碳汇增加等环节统筹到低碳发展规划中;二是需要制定支持低碳绿色发展的配套政策,探索有效的政府引导和经济激励政策,运用市场机制推动控制温室气体排放目标的落实;三是需要加快建立以低碳排放为特征的产业体系,结合城市发展特色与战略,通过低碳科技创新、研发、应用、示范和产业化,积极改造提升传统产业,发展节能环保、新能源等战略性新兴产业;四是需要建立温室气体排放数据统计和管理体系,通过温室气体排放统计工作建立完整的数据检测与预警系统,从而为城市的低碳化发展提供数据支持,并设立相关职能部门,为城市低碳制度的完善与实施、低碳管理的部门协调、低碳数据的统计与报告、低碳经验的总结与改进、低碳问题的研究与解决提供相应的机构保障;五是需要积极倡导低碳生活方式,低碳消费理念的深入需要从政策层面大力开展宣传教育普及活动,鼓励低碳生活方式和行为,推广使用低碳产品,弘扬低碳生活理念,推动全民广泛参与和自觉行动。上述政策措施也是国家对低碳试点城市提出的具体建设任务。

3 低碳试点城市评价指标体系的构建

3.1 评价指标体系构建原则

我国低碳试点城市低碳化发展模式的核心内涵可通过多方面相关指标体现,但低碳试点城市评价指标体系并非众多核心内涵指标的简单堆砌,而是城市环境、经济、社会、技术、政策等因素的系统性反映与呈现,如何权衡各核心内涵指标的选择,形成系统性、引导性、可量化、可应用的低碳试点城市评价指标体系,是引导低碳试点城市低碳化发展的重要保障。科学评价指标体系的构建应建立在正确的评价指标体系构建原则的基础上，结合现有文献对城市低碳化发展评价指标体系的构建原则与低碳试点城市的特性,本文认为低碳试点城市的评价指标体系构建需遵循以下原则:①代表性。指标体系中各项指标必须对应一定的准则层,各准则层是城市低碳发展总目标的具体体现,也是低碳决策所要考虑的各项子目标,更是试点城市低碳化发展评价核心要素的具体体现,指标层中的各项指标须具备各项子目标的代表性特征。②可行性。各项指标的选择需与我国当前的统计指标保持一致,数据和相关资料可获取、可动态检测与跟新,并能应用于各项统计分析中。③全面性。指标体系应具有综合性,全面反映社会、经济、资源、环境和人口系统的主要特征与相互联系,使静态指标和动态指标相结合、时间序列指标与空间序列指标相结合。④针对性。针对低碳试点城市的评价指标体系,除了应反映城市低碳建设的基本状况外,还应充分体现各试点城市低碳政策的执行情况与具体工作任务的完成情况,忽视政策落实和措施实施状况检测与评价将会导致指标体系重要变量遗漏。

3.2 试点城市评价指标体系构建

基于低碳城市的内涵与特征,以及低碳试点城市低碳化转型的核心要素,本文在上述原则的基础上构建了低碳试点城市综合评价指标体系(表1)。具体包括低碳产出、低碳消费、低碳资源与低碳政策四类准则层,分别与低碳试点城市低碳化转型的核心要素一一对应,以及有针对性地反映四类准则层的14项具体指标。这14项指标同时应系统性地呈现低碳试点城市的环境、经济、社会、技术、政策等具体状况。

表1 低碳试点城市综合评价指标体系

4 低碳试点城市评价指标体系应用建议

上述评价标体系可应用于对低碳试点城市的低碳发展状况与试点绩效的综合评价,也有利于对试点城市低碳发展模式与存在的问题进行系统性评估。针对低碳试点城市评价指标体系的应用，提出以下建议:①上述低碳试点城市评价指标体系中除了包含定量指标,也包含定性指标。定性指标难以直接通过数据计算分析评价内容,需要依据评价对象在具体定性指标的客观事实和结果方面对评价结果进行量化与分析。因此,如何科学地对低碳试点城市评价指标体系中的低碳政策指标层进行量化,是应用指标体系评价低碳试点低碳发展状况的难点和重要步骤。如在对评价指标体系中的低碳发展规划的编制指标层进行量化时,若仅依据试点城市是否已编制低碳城市发展规划,对该指标赋值“1”或“0”,既不能客观反映各试点城市的努力程度,也无法评价各试点城市低碳发展规划编制的质量与系统性。为了使定性指标得以精确与科学的量化,一个可行的思路是:①针对每个定性指标,依据试点文件将每个任务分解为具有明确目标的多个具体行动指标,每个行动指标答案简化成是或否的方式,根据答案的不同给予“1”或“0”,最后将所有行动指标得分加总得到该项定性指标的综合得分。②在应用指标体系对低碳试点城市的低碳发展水平进行评价时,各指标权重的确定是不可忽视的关键步骤。评价指标权重的变化直接影响综合评价的结果和被评估对象的优劣顺序,低碳试点城市评价指标体系的科学赋权能突出体现低碳城市发展的核心特征与价值导向。常用的指标体系赋权方法包括主观经验法、德尔菲法、因子分析法、主成分分析法和层次分析法等。主观经验法、德尔菲法属于主观评价赋权法,尽管操作简单,但由于主观性较强难以保证赋权的科学性;因子分析法与主成分分析法属于客观评价赋权法,常用于定量指标权重的确定,基于上述低碳试点城市评价指标体系既包含定性指标又包含定量指标,难以完全应用于低碳试点城市评价指标体系的权重确定。相较而言,层次分析法为定性与定量分析相结合的赋权方法,它把一个复杂决策问题依据因素之间的相互影响和隶属关系形成一个递阶、有序的层次结构,并通过综合计算各层因素重要性的相对权重,得到最低层相对于最高层的相对重要性次序的权重,以此作为评价和选择决策方案的依据，因此层次分析法可应用于对具有定性指标与定量指标的低碳试点城市评价指标体系进行赋权。③依据国家低碳试点文件,低碳试点城市的选择主要依据区域代表性、地方的工作基础和工作意愿等三个因素。即各低碳试点城市具有不同的初始资源禀赋、低碳发展基础与经济发展水平,单纯按照报告期指标体系最终赋值的大小进行横向比较与分析必然造成偏颇,无法真实反映各低碳试点城市在试点期内的努力程度与低碳发展绩效。因此,应用低碳试点城市综合评价指标体系对国家低碳试点城市进行评价需要从两个维度展开：一是基于各试点城市评价报告期的分项指标赋值与指标体系总赋值对各研究对象的低碳化发展状况与横向差距进行客观评价,以客观描述各试点城市低碳化发展的实际情况与存在的问题。二是需要基于试点前后各试点城市分项指标赋值与指标体系总赋值的连续时间序列数据,对各试点城市试点前后的低碳发展水平进行纵向分析,以评价试点城市试点期间做出的低碳发展成就与努力程度。