《个人所得税法》修订值得关注的那些信息

文 律商联讯特约撰稿 赵国庆

伴随着个税改革的推进，以往一些已经不符合当前经济环境的制度将会慢慢完善

2018年6月19日，财政部刘昆部长向全国人大常委会做了《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》的专题说明，本次《个人所得税法》修订应该是自1993年以来我国个人所得税法的一次重大修订工作，引起了社会各界的广泛关注。

从各种社交媒体传递的信息来看，大家关注的焦点主要集中在涉及个人切身利益的基本费用扣除标准的调整、部分劳动性所得综合征收、税率的变化等。但是，从刘昆部长的专题说明来看，本次个人所得税法的修订，其影响不亚于2008年《企业所得法》的颁布，这次个人所得税法的修订将会重塑我国个人所得税的政策和征管体系，影响非常深远。

综合征收透露未来中国个税征管模式

本次草案透露：将把工资、薪金所得，劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得四项劳动性所得（以下称“综合所得”）纳入综合征税范围，适用统一的超额累进税率，居民个人按年合并计算个人所得税，非居民个人按月或者按次分项计算个人所得税。同时，适当简并应税所得分类，将“个体工商户的生产、经营所得”调整为“经营所得”，不再保留“对企事业单位的承包经营、承租经营所得”，该项所得根据具体情况，分别并入综合所得或者经营所得。

抛开简税率带来的税负增加或下降的争议，综合征收的逐步采用实际上预示着我国未来个人所得税征管模式的重大改变。从数量上来看，我国个人所得税的纳税主体主要是取得工资、薪金收入的个人。而在个人所得税的征管模式下，我们主要采取的是由工资发放单位代扣代缴的方法，个人基本上很少主动向税务机关独立进行个人所得税税收申报。为了推进我国个人所得税征管模式的改变，2007年首先推出了年所得12万个人的年度个人所得税自行申报工作。既然是作为一种尝试性动作，和国外一些发达国家个人所得税年度申报相比，我们年度申报表的设计相对简单，需要申报的个人各类所得和财产信息也相对有限。因此，实际运行中，个人所得税年所得12万的申报工作很多还是由单位代劳了。但是，如果我们后期逐步推广综合征收模式，单位对个人所得掌握的信息有限，很多信息需要个人在年度申报中自行申报，这不仅对个人要求增大，也对税务机关的征管能力提出了更高的要求。

实事求是地来看，目前我国税务机关征管的主要对象还是企业，个人所得税转为综合征收后，如何有效地实施对自然人的税收征管，这对税务机关而言是一个很大的挑战。从笔者个人的观察来看，我国未来个人所得税征管模式应该会有如下几点变化：

第一，转为综合征收模式后，个人自行申报压力逐步增大，对税法主动遵从要求逐步提高。

第二，个人年度申报信息量会逐步加大。未来我们的个人所得税征管模式应该会逐步过渡到源泉扣缴为辅，自主申报为主的征管模式。这样，个人在年度申报中需要向税务机关申报的信息量会逐步加大，比如后期个人需要主动向税务机关申报个人持股信息、海外收入信息、房产租金信息等。

第三，多部门信息数据共享是个人所得税未来征管成功的关键。2017年5月，在中央全面深化改革领导小组第三十五次会议上，我们就通过了《个人收入和财产信息系统建设总体方案》，会议强调推进个人收入和财产信息系统建设，要立足现有信息资源，在符合法律法规的前提下，合理确定系统归集的个人收入和财产信息范围，建立健全标准规范和管理制度，实行信息分级分类管理和全程可溯安全机制。笔者认为，个人收入和财产信息系统建设是我国未来个人所得税全面转向个人自行申报的重要抓手。

第四，失信惩戒机制是未来税务机关履行个人税收征管的重要手段。虽然在我国《刑法》和《征管法》中对于自然人税收违法行为都有相应的刑事和行政处罚措施。但是，笔者认为，未来税务机关针对自然人在日常税收征管中运用的重要措施应该是将个人纳税情况与个人征信记录挂钩。如果个人不主动申报、虚假申报，有纳税疑点拒不到税务机关接受约谈，税务机关将运用失信惩戒措施，导致自然人主动履行纳税义务。

专项扣除制度的落地面临较大征管技术挑战

从草案披露的一个重要信息就是，未来在劳动性所得中将引入专项扣除项目，即明确现行的个人基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、住房公积金等专项扣除项目以及依法确定的其他扣除项目继续执行的同时，增加规定子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等与人民群众生活密切相关的专项附加扣除。专项附加扣除考虑了个人负担的差异性，符合量能课税的总体原则，这也是我国未来个人所得税制度设计中会遵循的重要原则。

虽然草案没有披露其他扣除项目的具体扣除标准，不过从笔者个人估计来看，在开始引入专项扣除项目时，从征管能力实际考虑，估计只是给予一个固定的限额扣除，具体这个限额是否会存在地区间的差异，暂时还不好估计。毕竟中国中西部地区经济发展水平差异大，这就导致各地基本生活支出的差异也很大。如果个税法中引入的专项扣除没有地区调节机制，估计这个限额扣除的金额可能和大家实际发生的支出差异较大，金额相对有限。笔者建议，既然引入了专项扣除项目，能否引入扣除项目金额随着物价变动和通货膨胀定期调整的机制，并将调整权限赋予国务院。或者是否建立专项扣除标准和最低工资制度同步调整的制度性安排，以进一步体现个税法的量能课税原则。

另外一个比较棘手的问题，就是专项扣除项目如何在征管实践中高效落地。鉴于很多工薪阶层，工资在发放时都是由单位直接代扣代缴了。但是，单位并不完全掌握个人的子女教育支出、继续教育支出、房屋租金等专项扣除的信息。如果这些扣除项目全部到年度个人所得税自行申报时扣除，那就涉及大量个人的退税工作。目前我们的退税涉及税务局、地方财政和央行金库，退税流程比较烦琐，加之个人所得税还属于中央地方共享税。因此，如果制度落地出现大量的年度申报需要退税的情况，且退税迟迟无法退到位，这无疑会产生不良的社会影响。

外籍个人在个人所得税上的超国民待遇将会终结

笔者认为，外籍人士在个人所得税上享受的超国民待遇将会终结。类似于企业所得税一样，在2007年我国企业所得税两法合并前，外商投资企业在企业所得税上享受了很多超国民待遇。而在个人所得税领域，外籍个人也存在类似的问题。鉴于我国针对外籍个人的个人所得税制度还是1994年《个人所得税法》立法时确立的，当时的原则应该是为了鼓励外资。因此，从我们看到的当时《个人所得税法》的条款说明来看，我们是给予了外籍个人很多的超国民待遇。

随着中国的日益强盛，很多外籍个人因为经济或家庭利益关系事实在中国居住，但我们在征管实践中很少按住所标准认定居民。我们给予了外籍个人额外的费用扣除金额，还给予了外籍个人八项免税补贴政策（以非现金形式或实报实销形式取得的住房补贴、伙食补贴、搬迁费、洗衣费、按合理标准取得的境内、境外出差补贴、探亲费、语言训练费、子女教育费）。

从这次修正案披露的信息来看，草案借鉴国际惯例，明确引入了居民个人和非居民个人的概念，并将在中国境内居住的时间这一判定居民个人和非居民个人的标准，由现行的是否满1年调整为是否满183天，以更好地行使税收管辖权，维护国家税收权益。

因此，未来我国对于税收居民的认定标准将更严，越来越多的外籍个人将成为我国税收居民，从而在我国承担更多的纳税义务。虽然草案没有披露我国是否会取消外籍个人的额外费用扣除和八项免税补贴，但按照我个人的估计，这些超国民待遇在本次个人所得税法修订后都会随之取消。

税收居民认定标准的从严调整，会带来更多的外籍个人出现双重居民身份认定的问题，很多有中国国籍的人取得海外绿卡或后期放弃中国国籍加入外国国籍的，都会因为这次个税法修订对于居民身份认定标准的从严，而出现双重居民身份和重复征税的问题。因此，我们预计，在这次个人所得税法修订后，财政部和国税总局国际税收主管部门，还会出台一系列针对个人所得的非居民税收征管制度，比如因为不在中国实际居住申请放弃中国税收居民身份申明、申请双重税收居民身份争议的国际磋商等。配合我们目前正在推进的CRS，个税法修订会给未来非居民个人所得税征管工作带来更大的变化。

针对非居民税收管理的加强，实际上是中国参与非居民个人所得税全球利益分配的一个制度性安排。既然外籍个人更多的时间是生活和工作在中国，更多的价值创造在中国，则应该在中国缴纳更多的个人所得税。但这并非意味着外籍个人整体个人所得税税负增加。因为我国和很多国家都签订了避免双重征税的协议，双重征税问题可以在制度性层面避免，只不过是针对个人收入的征税权在居住国和来源国利益如何更合理划分的问题。

反避税制度建设是本次个税法修订的最大亮点

草案披露，将参照企业所得税法有关反避税规定，针对个人不按独立交易原则转让财产、在境外避税地避税、实施不合理商业安排获取不当税收利益等避税行为，赋予税务机关按合理方法进行纳税调整的权力。规定税务机关做出纳税调整，需要补征税款的，应当补征税款，并依法加收利息。

笔者认为，有如下几点重要的个人所得税反避税制度安排值得我们关注：

第一，会在个人所得税法层面引入CFC（受控外国公司）的反避税制度安排。

在目前税务机关的征管实践中，大家已经发现，很多走出去的中国企业都会在境外设立避税构架，实际控制人在避税地（开曼、BVI）设立公司，将利润截留在海外避税地公司，既不转入国内，也不实际分配给个人。针对这一类型的避税安排，由于收入没有实际分配给个人，税务机关在目前制度层面无法对个人征税。

因此，国内很多在海外设计红筹构架、股权激励构架的公司，都应该关注新个税法修订引入CFC制度安排后的税收风险问题。至于在国内，我们也发现很多公司累计利润迟迟不给个人股东分红。那在国内交易层面是否也引入类似于CFC的反避税措施，这个有待我们进一步观察。

第二，间接转让中国财产的征税规则将穿透适用非居民个人。

针对非居民企业通过境外无实际经营业务的避税主体间接转让中国境内财产，我国在2009年出台698号文明确了征税规则，在2015年进一步修订出台了《国家税务总局关于非居民企业间接转让财产企业所得税若干问题的公告》（国家税务总局公告2015年第7号），对于非居民企业通过实施不具有合理商业目的的安排，间接转让中国居民企业股权等财产，规避企业所得税纳税义务的，应按照《企业所得税法》第四十七条的规定，重新定性该间接转让交易，确认为直接转让中国居民企业股权等财产。

但是，在征管实践中，我们发现，很多非居民个人也会涉及间接转让中国财产避税的问题。鉴于制度性的缺陷，很多案例基层税务机关无法有效实施对个人类似案例的税收征管，一律比照非居民企业，有违依法征税的原则。因此，这次个人所得税法修订中肯定会完善这个反避税规则，大家应加以关注。

第三，其他针对个人实施的不具有合理商业目的的避税行为，个人所得税法应该会引入兜底性的一般反避税条款。

当然，个人所得税反避税领域一般反避税条款的引入，将会在个人所得税征管中产生更多的行政复议、诉讼案例，这一点在制度设计层面和征管执行层面都要有所预计。不同于企业，个人在对执法公平层面的诉求要远远强于法人。目前披露出来的针对个人二手房转让最低计税价格的诉讼案例，针对车购税最低计税价格的诉讼案例都反映出这一问题，个人对公平合理的诉求要远强于公司法人。这就对税务机关在个人所得税领域开展反避税工作提出了更高的要求，这一部分我们预计在个人所得税法修订后，落地实施各种配套制度建设上还有很长的路要走。