从国家层面以系统政策推进中国能源转型——访中国社会科学院工业经济研究所能源经济研究室主任朱彤

本刊记者 张化冰

从整体来看，无论是传统能源技术升级，还是新能源技术快速突破，中国能源都面临着从结构到技术、从管理到体制等一系列重大的挑战，能源转型已进入关键期

朱彤，经济学博士。现任中国社会科学院工业经济研究所能源经济室主任、副研究员，兼任中国社会科学院研究生院产业经济学硕士生导师、MBA导师，中国经济体制改革研究会特约研究员，中国能源研究会能源政策研究中心特约研究员，中国工业经济学会绿色发展专业委员会委员，中国投资协会能源投资专业委员会特聘专家，中国电力设备管理协会专家委员会专家。

研究方向为能源经济学与产业经济学，对能源产业、ICT与网络产业、彩票产业，政府规制经济学有系统研究，目前研究重点是国家能源转型框架下的能源政策与企业战略，能源体制改革。参与和主持中国社科院重大课题、中国工程院重大课题、国家发改委、国家能源局、外交部、工信部等部委托咨询课题，地方政府委托工业与能源规划课题、企业发展战略等课题数十项。先后获中国人民大学“十大优秀博士论文奖”，中国社会科学院优秀对策研究特等奖、一等奖、二等奖、三等奖，中国社会科学院优秀成果二等奖，国家能源局软科学优秀成果二等奖、三等奖等。代表专著有《网络效应经济理论——ICT产业的市场结构、企业行为与公共政策》、《国家能源转型：德、美实践与中国选择》等。

朱彤博士近年来致力于构建“国家能源转型”分析框架，并应用这一框架研究我国能源产业(煤炭、石油、天然气、可再生能源与电力系统)转型与发展的问题，对技术变革趋势下的国家能源转型逻辑有深刻理解，其成果产生广泛社会影响。

作为经济发展的动力和血脉，无论发达国家还是发展中国家都把能源发展和安全摆在重要的战略位置。对于当前宏观经济正面临着转型升级重大挑战的中国而言，能源的重要性愈发凸显。

目前，中国已成为全球发展最快的原油、炼油和天然气生产大国以及全球原油和天然气消费大国。受制于能源结构禀赋以及新能源技术本身的突破瓶颈等因素，中国在新能源推广上显得步履维艰，能源转型已经被上升到国家战略层面。

从整体来看，无论是传统能源技术升级，还是新能源技术快速突破，中国能源工业都面临着从结构到技术、从管理到体制等一系列重大的挑战。就此本刊对中国社会科学院工业经济研究所能源经济研究室主任、中国经济体制改革研究会特约研究员朱彤进行了专访。

直面能源转型的困难和挑战

近年来，在应对全球气候变化成为国际主流议题的大背景下，以大力发展可再生能源替代化石能源为主要内容的能源转型已成为很多国家能源政策的重要内容。

国际能源署预计，2020年中国能源需求将达到50亿吨标准煤，到2035年将超越美国成为全球最大的能源消耗国。中国能源改革创新刻不容缓，转型面临诸多挑战，但雄心勃勃的发展目标难以掩盖能源转型进程的艰难。

就此朱彤表示，相比世界其他主要经济体和能源消费大国，中国能源转型的难度和复杂性居于首位：“大体上，中国能源转型之难有四。”

“一是能源消费体量大。中国已经成为世界第一大能源消费国。”

“二是中国工业化和城市化均未完成，能源消费总量还处于递增阶段，能源消费总量在一段时期内依然有继续增长的内在动力。而德国、日本、英国和其他后工业化国家已经进入能源消费总量下降阶段。”

“三是中国能源消费结构中煤炭占比极高，虽然增长较快，但在前些年作为化石能源中清洁能源的天然气占比非常低，长期以来属于全球最低的国家之一。”

“四是碳减排压力大，时间紧。中国承诺到2030年碳排放达到峰值。虽然近几年碳排放增速下降加快，但无论从能源的量级，能源需求的增长，还是能源结构和碳减排目标看，中国的能源转型将面临前所未有的、其他国家所难以想象的挑战。”

他认为，中国能源转型的首要障碍在于产业界、理论界和实操部门不同程度地存在着对能源转型简单化、程式化理解倾向。而在这一思维和观念影响下，影响中国向可再生能源转型的障碍主要表现在三个方面：

第一，能源转型被简化为单纯提高可再生能源份额问题，能源转型的推进也被归结为完全取决于政府的决心。似乎只要政府政策力度大，补贴到位，能源转型就能成功。

第二，目前的主流观点倾向于把可再生能源的成本竞争力作为向可再生能源转型的关键问题，认为随着风电和光伏发电成本进一步下降到可以与常规能源竞争，向可再生能源发展面临的问题就迎刃而解。然而，向可再生能源转型中的关键问题其实不是成本问题。

第三，能源转型的长期性和复杂性没有得到正确理解和足够重视。人类历史上的能源转型都需要经历相当长的时间：煤炭取代薪柴成为主导能源经历了140年左右，石油超过煤炭成为主导能源经历了90年左右。可再生能源由于能量密度低、资源的位置限制、转换效率等方面的限制，其要替代化石能源注定要花更长的时间。

“比如，从19世纪70年末代法国最早开始利用水力涡轮机发电到今天，虽已经历了130多年，但水电在全球一次能源消费中的比重也仅为6%左右；20世纪30年代风力涡轮机发电、60年代光伏发电产生以来，风电与光伏发电在全球一次能源中的比重迄今只有2%多一点。”

然而，实践中诸如可再生能源转型的这种“长期性”和“复杂性”却没有成为推动全面、深入研究能源转型的动力，反而被一些不愿意推进能源转型的市场主体作为借口拖延转型进程。

“缺乏对能源转型具体历史进程的深入研究和深刻理解，是导致对能源转型的简单化理解、进而造成当前中国能源转型实践战略思维缺位，政策应对抓不住主要矛盾，往往是头疼医头、甚至是头疼医脚的重要原因。”

朱彤就此强调，完整理解能源转型的内涵是有效推进能源转型的前提。

“能源转型通常表现为一次能源品种主导地位的更替，新能源取代旧能源。但新能源份额的提升只是能源转型的一个浅层表现，或者说，仅仅是一次成功的能源转型的自然结果。”

他认为，对一个国家而言，完整理解能源转型的内涵是确立正确的能源转型战略，以及能源转型能够顺利推进的前提：“至少应从三个方面来理解很多国家当前正在推进的能源转型。”

“首先，能源转型决不仅仅是在现有能源体系中单纯提高可再生能源或非化石能源比重，更重要的是要有能源体系的结构性变化。”

“其次，每次能源转型都会涉及到利益关系的再调整，都会产生失败者和成功者。随着石油逐步替代煤炭，石油供应商及相关企业崛起，部分煤炭供应及相关企业倒闭；随着可再生能源对化石能源替代的深入，可再生能源企业与化石能源企业之间的竞争将日益激烈。”

“再次，对当前能源转型的长期性和复杂性要有清晰认识与足够重视，尤其是电网系统要主动进行变革以适应可再生能源发展的要求。”

他强调，与化石能源特性完全耦合的现有能源体系，特别是电力系统必须变革以适应可再生能源分布式、小功率特点。没有能源体系、特别是电力系统的适应性变革，现有能源体系容纳可再生能源发展的空间相当有限。

在这种情况下，如果政府不能正确把握能源转型的大方向，以及由此导致的利益关系的再调整，或者受到旧能源集团的影响，有可能会出台阻碍能源转型的政策。

“比如，19世纪初，当荷兰传统主导能源泥炭的消费地位受到发热量更高的进口煤炭威胁时，荷兰政府采取各种措施、包括征收煤炭进口关税来保护本国泥炭产业，其结果不仅延迟了荷兰能源体系向煤炭转型，而且使本已开始衰退的荷兰经济雪上加霜。”

事实上，从能源转型的历史看，一种能源替代另一种能源，并获得主导地位，需要几十、甚至上百年时间。

而当前的能源转型实质是可再生能源对化石能源的替代，从宽泛的意义上讲，也可以说是非化石能源对化石能源的替代。与历史上的能源转型相比，其复杂性与长期性均更甚一筹。

“从复杂性看，可再生能源是多个品种的集合，其中任何一个能源品种都不具备成为单一主导能源的潜质。而且这些可再生能源品种的技术特性也不完全相同：水电基本与现有基于化石燃料的电力系统兼容，风能和太阳能则更适合分布式、小功率，生物质能则分布式、集中式均可。”

“从长期性看，作为替代能源主力军的可再生能源，其能量密度与被替代的化石能源相比并无优势。即使考虑到政策的积极因素，也需要更长的时间来使其孕育出竞争优势，方有可能成为主导能源。”

“要将这些能源利用技术整合为一个有机的新能源体系，将面临更多的技术、组织和制度方面的复杂性。”朱彤说：“对此，政府的政策制定与实施部门应予高度重视。”

借鉴国外经验 从国家层面积极推进能源转型

从世界能源转型历史看，一次成功的能源转型至少需要半个世纪以上的时间。就能源属性及其技术经济特点而言，可再生能源要完全替代化石能源的进程显然需要更为长久的时间。

考虑到能源转型过程中新、旧利益相关者之间利益纠葛带来的阻力，能源转型之路可能会更加艰难。因此，以政策为主要驱动力的能源转型需要大智慧、大逻辑贯穿始终。

对此朱彤认为，中国能源转型不仅要解决能源的技术效率和管理效率提高问题，还要解决配置效率提高问题。能源体制改革更需要在充分考虑能源转型的能源技术和体系要求前提下来制定方案和推进，才有助于更好地实现能源体制改革和能源转型匹配。

具体有四个问题需要解决。

首先，必须尽快确立能源转型的国家战略。

这一问题与能源转型的治理有关。无论是分散治理方式，还是集中治理方式，基本上，可再生能源发展强制制度（FIT或RPS）执行越彻底，财税补贴力度越大，可再生能能源发展就越快。这一点已经为德国和美国加州的实践所证实。

“德国能源转型采取相对集中的治理方式，即制定了国家层面的能源转型目标，以及强制上网电价（FIT)为核心的能源转型法律和政策框架、能源转型进展监控体系等。”

“美国采取的是相对分散的治理方式。美国联邦政府虽然从20世纪80年代以来就制定了鼓励可再生能源发展的财税鼓励政策，但一直没有全国统一的可再生能源发展目标强制政策，可再生能源强制配额制度（RPS）目前只存在于29个州和哥伦比亚特区。”

就此他表示，中国的体制特点决定了能源转型应更多借鉴德国经验，采取集中的治理方式。但从治理角度看，中国能源转型当前的问题并不是集中和分散的选择问题，而是在集中治理方式下缺乏能源转型的国家战略问题。

“目前中国能源转型处于各个部委各自为政阶段，每个部门就自己主管的领域自行决定重点、方向和速度；能源转型缺乏清晰的战略安排，实施路径和推进速度也缺乏统筹考虑。”

“更大的问题还在于能源转型进展和政策实施效果无科学评估和考核，结果政策出台了很多、能源转型的问题也很多，但鲜有部门能够出面纠正和完善。而所有这些问题的解决，都有赖于中国能源转型国家战略的确立。”

朱彤强调，从一般意义上讲，所谓能源转型“国家战略”的核心要义，就是能源转型统一目标的确立和完善的政策的有效推进。

其次，能源体制改革应充分反映能源转型的要求。

能源效率有三类：用能技术决定的能源技术效率，企业管理决定的能源管理效率和国家能源体制决定的能源配置效率。

中国能源配置效率面临的问题，是僵化的能源管理体制导致能源配置效率低下。能源配置效率的提高，从根本上讲要依靠市场机制的作用。但从能源转型的要求看还涉及到技术问题。

“比如，电力系统需要从大规模集中单向网络向小规模、分布式双向网络转型，电力体制改革应该考虑并充分反映这些要求。”

“从中长期看，能源转型要求石油和煤炭更加清洁地使用，且相对数量要下降。为此，除通过提高技术和排放标准提高市场配置效率外，还需要加强煤炭和石油清洁利用的技术开发。因此，相关政策和制度应充分根据这一需求进行调整和完善。”

再次，能源转型方向和进程不能由化石能源巨头主导。

目前席卷世界的可再生能源发展，在某种程度上存在一种“舆论幻觉”，似乎向可再生能源转型是一件对所有利益相关者都有利的、皆大欢喜的事情。

一方面，很多国家制定了可再生能源发展计划和目标，传统化石能源公司、包括电力企业纷纷宣布将可再生能源作为其战略重心；另一方面，包括对化石能源的大规模补贴等不利于可再生能源发展的政策和措施仍在实施，《可再生能源法》的发展在很多国家进展缓慢。

就此朱彤认为，化石能源巨头高调参与可再生能源转型的根本目的，是为了主导能源转型的方向和进程。

“比如，电力公司关心的是如何要求可再生能源适应并服从传统的电网体系、而不是主动实现电网转型来适应可再生能源发展。电力公司决定发展可再生能源时，首先会倾向于选择不影响自己的传统业务、不在自己市场的范围内发展，或者倾向于发展大型太阳能电站或风电场而不是分布式电站，并极力证明这是更经济的选择，但实际上是对电力公司最经济。”

多年来人们一直认为，除大型水电外的可再生能源技术只能补充已经建立的电力系统，并且它所能容纳的可再生能源份额有一个固有的限制。但丹麦、德国、西班牙等国家的经验证明了，实施适当的政策可以成功启动整合更高份额的可变可再生能源。

“能源转型绝不仅仅是一个把可再生能源提高到现有电力系统所能容纳的固定比例问题，而是建立一个主要基于可再生能源的电力系统。但这一系统与基于化石燃料的传统电力系统无论从技术体系、还是文化上都是不兼容的。”

“有鉴于此，能源转型必须首先推动电力系统的转型。电网系统转型是能源转型成功的关键，但能源转型的方向和进展不能由电力公司等传统化石能源巨头主导，因为它们是可以从放缓能源转型速度和进程中获得经济利益的主体，必须通过法律和政策要求现有的电力系统向适应可再生能源的方向转型。”

对此，赫尔曼·希尔的《能源变革：最终的挑战》一书更为直白：客观上，在向可再生能源的转型中是不可能实现共赢的。100%转向可再生能源是工业时代以来最广泛的经济转型。如果这个进程没有胜利者和失败者，是不可思议的。失败者将不可避免地是传统电力工业，其损失程度取决于其洞察力、决心和能力，以及进行彻头彻尾地重组、直面迅速衰减的市场份额、发现新的业务领域。

“要想让中国能源系统按照能源转型的方向和逻辑来实现转型，必须要在确立能源转型国家战略基础上，配套以推动能源转型的法律和政策框架，由政府相关部门来主导和推动转型，方有可能避免能源转型方向和节奏由电力公司等传统化石能源巨头主导的局面出现。”

最后，应基于能源转型方向调整当前投资以避免锁定效应。

能源转型本质上是一个能源系统转型问题。这一转型的核心是电力供应从一个基于传统而僵化的基本负荷系统转向更加灵活的，主要、甚至全部由波动的可再生能源驱动的系统转型。为此，传统电力系统必须进行改造和重构，从而引发技术研发和投资方向的转变。

朱彤表示，未来30～50年的能源系统是由当前的能源投资所决定的。因此，当前的能源投资要真正符合能源转型要求，成为未来能源系统的有效“成分”，就必须现在成为“能源转型国家战略”的有机组成部分。

“目前必须有相关的法律和政策指导企业的能源投资方向和重点。否则，企业投资的方向和重点一定是沿着自身利益最大化的方向决策、而不是考虑能源转型的方向和要求，从而最终导致中国未来能源系统锁定在既定道路上，加大未来能源系统转型的成本，甚至是系统转型变成不可能。”

“需要注意的是，能源转型一定是差异化的，具有区域和国家特色，不存在全球统一的能源转型战略。虽然各国能源转型方向相似，但起点不同，转型路径和方式自然不同。”

“具体到中国的实际情况看，不是说全球互联网和特高压骨干网不可以发展，而是从能源转型要求看，大力推动配电和用电侧的智能双向改造，接纳更多的分布式可再生能源等可能是当前更为重要和迫切的问题，投入产出效果也更好。”他说：“从国家能源转型层面看，这是当前必须要解决的重要问题。”

就此他特别强调，即使是以德国为榜样、学习德国的做法，也要从本国电网基础设施的实际出发，基础设施不如德国的其他国家也不必要为了动员使用可再生能源而发展覆盖整个国家的电网，从而严重妨碍能源转型的进程：“中国可以学习，但绝对不是照搬。”

事实上，德国可再生能源十多年来的快速增长，除了众所周知的政府政策强力支持外，法律强制电网企业为适应可再生能源的发展而进行电网智能化变革至关重要。可见，把能源体系变革作为能源转型的一个核心要求，才能更好地理解可再生能源发展的正确方式与真实空间。

即便如此，能源转型的代价依然是巨大的。

德国在成为向可再生能源转型“模范生”的同时，其付出的可再生能源补贴规模也是庞大的。德国环境部部长曾表示，如果不收缩项目规模，不包括已经花费的几千亿欧元，德国“绿色革命”在未来二十年的成本将达到1万亿欧元。

就此朱彤表示，能源转型的方式、方法也非常重要：“比如储能。新能源的波动性带来对电力系统灵活性的要求，就未来来而言，灵活性是最稀缺的资源，如果可以提供灵活性，储能可以发挥其应有价值。”

他指出，储能有三个要素：能源转换，从难以储存的形式转换成便于存储、便利经济可储存；时空迁移，时间或空间的变动；满足需求，满足人类服务及其相关的内容。

“储能是促进能源系统低碳转型的有效手段，其重要内容是波动性的，风电、光电的比重越来越大，德国甚至提出建设百分百纯可再生能源的电力系统，这样的能源转型给储能提供了前所未有的机遇。”

与此同时他也坦承，目前世界储能市场仍处于早期阶段，因此中国的储能项目发展应以政策支持的示范项目为主，而其商业化进展，则将取决于多种因素的综合影响。

他指出，储能可促进能源系统低碳转型，而能源转型则给储能提供新机遇，此外电力价值链各环节也都需要储能技术：“能源转型将推动不同能源行业的整合，而储能则是实现跨界连接的媒介或支持技术。”

对于储能良性发展的条件朱彤认为，在观念和方法上要从系统角度看能源转型、从能源转型角度看储能，完整理解储能的价值；要界定储能资产的属性（发电、输电、配电），以及因属性不明所产生的问题，如资产所有权、双重电网费等；应加快推动电力市场制度建设、实现电力价格的灵活性，如此才能够使储能服务的价值得到充分实现。

“目前，建立和完善储能服务发展直接相关联的制度条件已经基本具备，如清晰的发展目标、持续的可再生能源激励计划，以及构建储能标准体系、储能采购激励措施、严格的碳减排或零碳制度等，但重在坚持。”

“作为能源消耗大国，中国能源消费将持续增长。随着生态文明建设加快推进，大力推进能源革命和能源转型，不断优化能源供需结构，努力实现清洁低碳发展，既是推动能源革命的本质要求，也是经济社会转型发展的迫切需要。”

朱彤说：“绿色低碳已成为能源发展方向，中国能源转型也已进入关键期，未来任重而道远。”