共享单车发展中的协同治理

李　硕，尹文嘉



共享单车发展中的协同治理

李硕，尹文嘉

（广西师范学院 经济与管理学院，南宁 530022）

共享单车极大地方便了人们的出行，在缓解城市拥堵、节能减排上做出了贡献。但政府对这一新兴经济形态在监管中出现了一系列问题，如监管主体不明、监管思维和方式落后、官员素质和能力低下等。政府在监管过程中，需要发挥好主导作用，形成政府、市场和社会三方协同治理的格局，从根本上解决单车监管问题，更好地服务于市场。

共享单车；政府监管；市场；社会；协同治理

共享单车问世之前，在我国大中城市已经有公共自行车服务，这些有桩的自行车，政府的运营和维护成本高、使用麻烦、分布点少、价格昂贵、使用和回收必须放回原处，基于这些缺点，市民的使用率普遍不高，因此并没有在全国各个中小城市普及。直到2014年，随着互联网和共享经济的发展，基于移动支付的无桩共享单车在我国各大城市出现，并迅速占领了整个市场，开启了共享单车的新时代。其中以ofo小黄车、摩拜单车最具代表性，用户只用凭借手机缴纳一定的押金，便可以扫码骑行，彻底解放了人们的双脚，为人们的上下班或日常出行带来了极大地便利，也符合“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，为解决城市交通拥堵、环境污染等问题提供了很好的思路。然而，共享单车在如火如荼地投入市场运行过程中，也出现了很多问题，如在用户方面，出现乱停乱放、随意毁坏车辆、人身安全、信息安全隐患等问题；在市场方面，出现过度投放、恶意竞争、押金监管不到位等问题。共享单车这一新兴产业出现的问题给政府的监管造成了一定的压力。显然面对新出现的产业形态，政府僵化保守、官僚主义思想已经与其格格不入，政府需要摒弃传统的“硬强制”的监管方式，对共享单车的监管采用“软治理”，一方面扶持市场上这一准公共品的提供，使社会福利最大化，另一方面与市场、社会一道，发挥各自的资源优势，共同致力于单车的监管。

一、 文献综述

“共享经济”这一概念最早是在1978年，由美国社会学家马科斯·费尔逊和琼·斯潘恩在《社群结构与协同消费》一文中提出，认为共享经济是一种与他人建立某种联系并满足各自需求的活动，如社区内洗衣机的共享使用。[1]这只是一种简单意义上的资源分享模式。随着互联网和大数据的发展，共享经济已经发展到更高的阶段。2016年《中国分享经济发展报告》指出，共享经济是借助以互联网技术为基础的共享平台，通过个人分享闲置的资源，暂时转移使用权，实现所有权和使用权的分离，从而使利益各方满足多样化需求的经济活动总和。[2]

共享单车是共享经济发展的产物，它解决了城市公交“最后一公里”的难题，并方便了人们的出行。[3]从资源共享的视角，我国单车的共享并不是最近几年才出现的。《2016年中国共享单车市场研究报告》指出我国共享单车发展经历了三个阶段：第一阶段是2007-2010年从国外引进，并由政府主导提供的有桩公共自行车租赁模式；第二阶段是2010-2014年由企业提供的有桩公共自行车市场服务模式；第三阶段是2014年开始出现的借助互联网共享平台，由企业主导提供的无桩单车共享模式。[4]“共享单车”这一概念，虽然在学术界还没有形成统一的定义，但就目前看来，“共享单车”更加倾向于报告中指出的第三阶段这一现代意义上的共享经济模式。因此，综合学术界已有的研究成果，笔者认为，共享单车是以互联网、大数据、GPS定位等技术为依托，通过共享平台（APP或网站），企业（或个人）将生产（或使用）闲置的单车分享给用户（使用者），实现所有权和使用权的分离，实现企业、单车平台和用户三者互利共赢的共享经济模式。

二、 共享单车发展的现状及问题

（一） 共享单车的发展现状

在2016年，共享单车已经在50多个大中城市如雨后春笋般出现。2016年，共享单车用户规模仅为0.28亿，市场规模为12.3亿元，截至到2017年12月，共享单车国内用户规模已达2.21亿，市场规模达到102.8亿元，用户和市场规模分别增长7倍左右。（见图1、图2）国内共享单车在发展几年后，逐渐形成了两极分化的格局，占据市场多头的两家企业分别是ofo和摩拜，占小部分市场份额的有小鸣单车、小蓝单车、哈罗单车、骑呗单车等30多家企业，期间还有中小企业不断加入，想在共享单车市场“分一杯羹”。[5]随着市场竞争的加剧，那些资金实力较弱、技术较为落后、管理不善的企业必然会面临淘汰的格局，两极分化的局势将会越来越严峻。

图1 2016-2020年用户规模及预测 /亿户

图2 2016-2020年市场规模及预测 /亿元

（二） 共享单车发展中的问题

在市场上，每一个新的经济形态的出现都需要配套一定的制度和法规进行制约。科技是一把双刃剑，共享单车也概莫能外，它的兴起和发展，在为人们的生活和出行带来便利的同时，也在社会上引发了一系列道德和法律问题。

1. 准公共品特性和私人占有之间产生矛盾

准公共品是指在一定范围内具有非竞争性，但当使用者的消费超过某种界限则会增加消费成本，减少他人对其的消费；在非排他性方面也限定在一定范围，当使用者的消费超出某种界限，也可以通过使用者付费或限制使用的方式做到有效排他，共享单车便是这样一种准公共品。[6]当共享单车刚刚投放市场时，ofo小黄车、摩拜单车等企业为了吸引消费者，纷纷通过在一定时期内免费骑行、1元月卡等活动供用户使用，在某种程度上具有公共品的特性，提高了社会公益性即使如今，ofo、摩拜单车等用户大幅增多，企业为了成本考虑，也开始采用使用者付费模式，使用者依然需求不减。但共享单车这种准公共品的特征，如在公众场所停放、使用者只需扫码使用、过程缺少监管、全凭自觉等，很多使用者便会产生投机行为，利用这种公共性的漏洞，如通过喷涂二维码、加装私锁、破坏单车的方式意图占有或不让他人使用的现象大量存在（见图3），造成“公地的悲剧”，导致公共资源浪费严重。

图3 2017年共享单车用户破坏现象分布（用户存在两种及以上破坏情况）

2. 技术和成本引发市场垄断

共享单车对一般企业而言，技术门槛比较高，只有专注技术创新型的企业才能在共享单车行业保持竞争力；另外在成本方面，摩拜单车刚投放市场，便将全铝车身、防爆轮胎、轴传动等高科技集于一身，科技感十足，成本价大概在3 000元左右，随着制作工艺的改进和技术的成熟，如今摩拜单车的成本价也在1 000元左右，而ofo经过升级改进，成本价也在500元左右。这样的高技术和高成本，加上刚投放市场，各大单车企业为了吸引使用者，通过各种优惠减免的活动，大打价格战，如ofo和摩拜单车在2017年3月在各大中城市率先发起的免费骑行、0元领月卡活动、7月份的“红包车”大战，纷纷抢占市场，这对于技术和资金实力不强、技术创新能力不足的企业必然会面临淘汰出局，形成两极分化的格局。如今共享单车市场分为橙黄单车和其他单车，一方面摩拜单车和ofo通过巩固前期市场，越发显示市场优势，即使在2018年两大单车企业考虑到成本状况，相继取消了1元月卡，推出20元月卡，1元/次的方案，用户的使用量仍然不减；另一方面，悟空、酷骑、町町单车等小企业由于面临成本、资金压力、押金难退等问题，接连退出市场。随着摩拜、ofo、永安行等企业的市场竞争愈演愈烈，市场上诸如优拜、小鸣单车、小蓝单车、骑呗单车及其他中小企业未来可能会面临巨大压力（图4）。中国消费者协会调查数据显示，目前已经有34家共享单车企业相继倒闭。在不久的将来，市场上共享单车垄断的局面可能会加剧，一家独大的垄断形成后，市场上的定价将会由少数几家共享单车企业执行，消费者的权益可能会受到损害。

图4 2017年Q1共享单车用户使用偏好

3. 制度体系不完善导致交通秩序混乱

经济基础决定上层建筑。当市场上新的经济形态出现时，需要相应的制度体系进行维持或制约，既鼓励新兴产业的发展，又遏制其恶意竞争、损害传统企业、扰乱市场秩序的行为。[7]共享单车作为新兴产业，弥补了传统城市公共自行车提供不足、服务不到位等问题，以其价格低廉、分布广泛、使用方便等优势，极大地方便了人们的出行。但由于政府和企业未充分合作，没有从制度和机制上加以完善和规制，也带来了一系列交通秩序问题。共享单车本来无桩的设计是为了方便用户的借还，但由于政府和企业并未明确划定单车的停放点，也并未在制度和法律上加以规定，宣传力度不到位，加之部分公民受教育程度低、交通意识淡薄等原因，导致用户乱停乱放挤占交通要道，不遵守交通规则，影响行人和车辆通行，造成交通堵塞。这种现象如果不通过合理的制度体系加以遏制，将与共享单车方便行人、缓解交通压力的初衷背道而驰。

4. 数字鸿沟引发安全问题

数字鸿沟是在大数据时代信息大量聚集导致信息泛滥、信息爆炸的情况下出现的。它最早是由美国国家信息管理局（NTIA）于1999年在报告中提出，数字鸿沟也叫“信息鸿沟”，是指信息富有者和信息贫困者之间无法逾越的差距。[8]在当今的信息化时代，信息就是财富，获得信息能力越强、掌握信息量越多的人越能获得更多的财富，这在共享单车领域就表现得尤为明显，而掌握信息更多的人可以利用其中的漏洞，钻营取巧。如有一些网络黑客便通过高明的技术手段入侵共享单车管理平台的数据库，盗取单车牌号对应的密码，然后通过各种QQ、微信群、论坛等各种渠道以低于市场的价格进行贩卖，获取大量财富；还有的信息拥有者则在共享单车上更换自己处理过的二维码，当用户扫码的时候便会盗取用户的账号密码，使用户的财产遭受损失。这些都是信息富有者和信息贫乏者者之间的信息不对称引发的安全问题。

三、 共享单车政府监管出现的问题

由于共享单车是我国首创，因此我国政府在监管上也是“摸着石头过河”，没有经验可供参考，再加之政府的官僚主义思想、从上到下垂直的管理体制导致在共享单车的监管中出现了政府监管主体不明确，监管思维、监管方式落后和政府官员素质和能力低下等问题，最终会导致政府对共享单车的监管失灵，难以适应这一新兴产业的发展（图5）。

（一） 政府监管主体不明确——职责分工不明，责任推诿

首先，在政府监管过程中出现了监管主体不明确的问题，导致某个方面无人监管或多头管理的现象。根据笔者走访调研，南宁市的状况是：在道路主干道上归交警管，在道路两旁归城管管，在道路上面的居民区归住建部门管，而在地铁附近又是归地铁管，然而这些地方又存在职责交叉，没有明确的划分界限。一方面，政府各部门都不敢打破常规、越权进行管理，另一方面各交管部门的“搭便车”现象为行政不作为找到了借口。因此，政府监管主体的不明确成为政府的责任推诿、行政不作为的“温床”，最终导致共享单车的随意摆放、各种违法盗车、砸车、扔车的行为成为常态，既影响了交通秩序，也破坏了社会和谐。

（二） 政府的监管思维僵化，监管方式落后

共享单车是在我国新出现的经济形态，主要由企业提供服务，这是政府在过去未曾涉及的领域，无可资借鉴的经验。因此，在监管过程中往往会出现经验主义、固步自封等思想，而政府的这种固守思维是与新兴产业的发展背道而驰的。在共享单车投放市场之前没有前瞻性和全局观，如对市场上单车投放总量的控制、市场准入标准的设定、责任划分等缺乏相应的谋划和布局；在共享单车投放市场初期，在为社会带来积极的社会效益后，政府一味地支持和鼓励更多的企业加入市场竞争，放任自流，缺少监管，导致如今各大城市共享单车的投放量超过了市场需求和空间承载力，单车的大量停放阻塞地铁口、人行通道、甚至马路的现象比比皆是，加剧了交通拥堵。例如：在2017年9月份以来，武汉市先后有摩拜、ofo、哈罗单车、酷骑、牛拜等5家企业入驻，已经投放的共享单车数量接近70万辆，而据武汉市城管委透露，全市非机动车停放区域仅能满足40万辆单车停放，可见有接近30万辆单车严重超过了可停放区的承载能力。于是武汉市交通运输委员会在感到情势严峻的情况下，宣布暂停共享单车新增投放。尽管如此，在今年3月21日晚，仍有近400辆青桔单车在一夜间投放武汉光谷软件园附近，市交委迫于无奈，联合市城管委、东湖高新区城管委进行强制收车。从本事例中可见，政府相关部门事前没有综合考虑共享单车发展过程中的问题，而是简单地在事后通过强制性的行政手段和管制措施，采取“一刀切”，不能起到很好的效果。

（三） 政府监管人员的素质和能力有待提高

共享单车产业建立在新技术、新的管理方法基础之上，政府在监管人员的素质、方式、方法上也应该及时更新和完善，与新的市场形态相适应。由于共享单车是新兴互联网企业利用大数据平台、GPS定位等高新技术实现的，但是政府部门却缺乏这类技术创新型人才，因此在管理方法和手段上便沿用了传统的行政手段、法律手段、经济手段等强制性方式，如仅对违规停放的单车贴上“严禁停放”的小纸条、对破坏车辆的使用者采取行政拘留、对过量投放的车辆暴力收车等只能治标不治本，达不到预期的效果。

图5 共享单车发展中的政府监管问题

四、 共享单车发展中的协同治理

党的十八届三中全会明确提出，要创新社会治理体制，改进社会治理方式，鼓励和支持社会各方参与，形成多元主体互动、各司其职、优势互补、合作共治的良好格局。因此，在共享单车的监管对策方面，应该充分发挥政府、市场、社会三者各自的作用，形成政府主导、市场配置、社会治理、公众参与的多元主体协同治理格局（图6）：由政府制定法律法规，规范引导市场、社会、公众各自的权责和行为，政府应该与企业合作，更好地提供共享单车服务；积极培育社会组织，鼓励行业协会等第三方参与到共享单车治理中来；政府要拓宽公众参与的渠道、广开言路，集中民智，提高决策的科学性和民主性。

图6　共享单车监管中的协同治理模式

（一） 发挥政府主导作用

创新社会治理方式和能力，首先应该发挥政府的主导作用。共享单车的监管，责任首先应该在政府。

一是政府首先要建立健全法规体系。制度设计得好可以使坏人无法钻法律的漏洞，肆意妄为，制度设计得不好也能让好人办不了好事，甚至被逼上歧途。对于共享单车的监管，首先政府应该制定针对企业的法律法规，引导规范企业的行为，包括：根据共享单车投放地的承载能力、市场需求、用户反馈等因地制宜，合理设定单车投放指标，企业投放单车应提前向当地的交管部门提出申请，对于私自投放的企业给予相应的惩罚。另外，法规中也应该维护市场的竞争秩序，确保共享单车企业公平竞争，对企业恶意竞争的行为进行严惩，为企业创造公平的竞争环境。其次针对用户的行为，应该制定相应的法规。包括：针对用户使用后的乱停乱放行为、人为破坏、私自占有、非法改装车辆、占用机动车道等行为根据相应的程度评级，制定惩罚标准，通过明文规定，进行相应的惩罚。

二是明确政府权责，建立相应的绩效考核评价机制。对于政府在单车监管过程中，权责不明导致责任推诿的现象，在政府部门内部应该建立相应的绩效考核评价机制，明确划分各部门的权限和职责，创新监管方式，防止出现职能交叉、职责不明等现象。如政府各交管部门可以合作协商，根据片区，划定由某一部门统一监管，而不是根据道路的类别“各自为政”，减少职责交叉。同时对道路交通的综合状况如单车投放量、停放秩序、单车质量、单车出行秩序等方面划定指标并加以量化，根据对各交管部门的评分确定人员晋升名额、进行相应的奖励和处罚。

三是与企业合作，利用大数据平台，合理规划公共交通。政府目前缺乏专业人才，应该制定人才引进战略，设计合理的薪酬体系和奖励机制，吸引人才的流入。同时，可以通过设立大数据科研院所，与企业进行战略合作，学习交流大数据领域的前沿技术和应用成果。利用共享单车企业的大数据平台，通过遥感技术和GPS定位等技术，实时获取道路交通状况、单车投放量、投放点等相关信息，从而更好地做到管理道路交通和共享单车。

（二） 发挥市场资源配置的作用

除了发挥政府的主导作用，更应该明确市场在资源配置中的作用。尤其是遵循社会发展和市场经济规律、满足人们生活水平的产业形态更应该得到充分发展，共享单车便是这样的产业形态。一方面政府需要对不良秩序加强监管，另一方面也应该创造公平竞争的环境，促使其健康稳定地运行。首先，企业应该在政府政策的扶持下，遵守法律法规、严守行业道德和标准，在法律和行业许可的范围内运作，防止恶性竞争、假冒伪劣等侵害消费者权益。同时，企业应根据市场需求和用户反馈，不断完善和优化共享单车的功能和质量，做到以客户为导向，满足消费者需求，提高用户的使用率和安全度。最后，对于因缺乏网络征信系统而导致使用者任意毁坏车辆、乱停乱放、私自占用等破坏公共物品等不合理行为，企业应该积极和政府合作，利用政府的优势资源，如资金和政策，加快推进网络征信系统的建立和健全，将单车使用者的不良诚信记录与网络信用体系直接挂钩，当使用者不良诚信记录达到一定程度后，将拒绝提供共享单车服务。

（三） 培养社会自我管理的能力

党的十九大报告中明确提出，创新社会治理方式和能力，提高社会治理社会化水平。社会化治理水平的提高需要依靠广大人民群众、非营利机构、社会团体、社会组织等，需要提高社会自我组织、自我管理、自我净化的能力。对于共享单车的监管问题，不仅是政府和企业的责任，也是整个社会和每一个公民的责任。

一要弘扬公共文化，提高公民素质和社会参与感。公共文化是指由政府主导、社会参与形成的普及文化知识、传播先进文化、满足大众文化需求和基本文化权益的公益性文化机构和服务，它以人人参与文化、人人享受文化、人人创造文化为最终目的。一个国家或社会的文化水平是经济和政治的反映，同时也反作用于经济、政治。因此，针对共享单车发展中出现的公民素质低下、损人利己、共享单车企业恶性竞争、自私自利的现象，应该在全社会弘扬公共文化、提高公共意识，如通过在共享单车的停放点附近张贴文明标语、举报电话，开展志愿者服务，文明礼仪活动等，在潜移默化的文化气氛渲染下，提高人们的文明素养和公众参与感，使公民自觉加入到维护社会秩序中来，促进经济的良好运行和发展。

二要畅通用户反馈渠道。在2017年第一季度共享单车用户中，大多数人对单车破坏情况偶尔反馈，一小半用户几乎每次都会反馈问题，只有极少数用户从不反馈（图7）；对于反馈偏好，单车用户更愿意通过微信、QQ、微博等网络社交媒体渠道反馈问题，而通过电话、邮件等传统工具反馈意愿不够强烈（图8）。综合以上情况，可见，公众参与水平的高低在很大程度上与用户反馈渠道的方便性和可获得性有关。因此，政府应该同企业合作，在共享单车的使用过程中，为用户提供微信、微博、QQ等新媒体社交的反馈和举报端口，提高用户对单车的破坏情况及用户不当行为的反馈度，提高用户对单车监管的参与度。

图7 用户对共享单车破坏情况反馈行为分布

图8 2017年Q1用户对共享单车破坏情况反馈偏好分布

三要组建行业协会，建立行业标准和制度。除了公民自身外，社会组织、社会团体等也在社会治理中发挥着很大作用。通过企业和各行各业的专家、学者、公众人物、名人明星等合作，组建共享单车的行业协会，发挥政府和企业之外第三方社会组织的作用。通过客观独立地制定共享单车的行业标准和规则，如规定共享单车企业的市场投放量、设定共享单车的规格、质量和安全标准、市场准入门槛和退出机制等，创造公平竞争的市场环境，维护良好的市场秩序，促进共享单车行业健康稳定地发展，为市场经济的发展注入持久动力。

[1] Felson M．Community Structure and Collaborative Consump-tion：“A Routine Activity Approach”[J].,1978,21(4): 23．

[2] 国家信息中心. 中国分享经济发展报告2016[EB/OL]. [2016-02-29]. http：//www.sic.gov.cn/News/250/6010.htm.

[3]郭鹏, 林祥枝, 黄艺, 等. 共享单车: 互联网技术与公共服务中的协同治理[J]. 公共管理学报, 2017,14(3):1-10.

[4] 龚雪, 陈慧. 我国共享单车监管问题探析[J]. 行政与法, 2017(10): 78-83.

[5] 盖宏伟, 郭诚诚, 佟林杰. 共享经济发展中政府监管困境与策略研究[J]. 管理现代化, 2018,38(2): 126-129.

[6] 姜宁, CAI Ji-ming. 从“共享单车”的监管看政府如何在分享经济中发挥作用[J]. 河北学刊, 2017,37(4): 138-142.

[7] 廉伟. 城市共享资源的发展之路在何方——以共享单车为例[J]. 现代交际, 2017(9): 62.

[8] 邱泽奇, 张樹沁, 刘世定, 等. 从数字鸿沟到红利差异——互联网资本的视角[J]. 中国社会科学, 2016(10): 93-115.

Study on Government Regulations and Countermeasures in the Development of Shared Bikes

LI Shuo, YIN Wenjia

（College of Economics and Management, Guangxi Teachers Education University, Nanning, Guangxi 530022, China）

The sharing of bicycles has greatly facilitated the travel of people. And it has made a great contribution to the alleviation of urban congestion and energy conservation and emission reduction. However, this emerging economic form has a series of problems in the government supervision, such as unclear subject of the government supervision, backward thinking and mode of supervision, low quality of officials and low ability. Based on the shared cycling development present situation analysis and regulatory problems, it is concluded that the government in the process of regulation, it is needed to play a leading role, forming the government, market and social collaborative governance pattern, it fundamentally solves the problem of bicycle regulation, to serve the market better.

sharing bicycle; government regulation; the market; society; collaborative governance

C 913.32

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2018.03.014

2096-059X(2018)03–0077–06

2018-04-08

国家社科基金项目（16XMZ079）

李硕（1993-），男，湖北十堰人，硕士研究生，主要从事公共行政与公共管理研究；尹文嘉（1977-），男，湖南衡阳人，博士，研究员，硕士生导师，主要从事公共管理与公共政策研究

（责任编校：贺常颖）