基层财政构建内控制度的思考

胡克训

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”。财政部门是政府行政机关中负责财政管理工作的机构，与经济社会发展息息相关，与群众的利益紧密相连。加强财政部门内部控制建设，是落实党的十八届四中全会精神建设法治政府的客观要求，为此财政部在2015年下发了《关于加强财政内部控制工作的若干意见》，意见要求“内部控制制度尚未建立或不健全的省级财政部门，须于2016年上半年全面完成内部控制制度的建立和实施工作。内部控制制度尚未建立或不健全的市、县财政部门，须于2016年年底全面完成内部控制制度的建立和实施工作。”如何对权力进行有效监督，促进财政管理规范化、科学化，是当前财政系统高度关注、亟待解决的问题。财政内部控制的建立和完善是从内部做文章，通过发挥监督和制约机制将权力关进制度的笼子。本文结合财政部门工作实际，就如何建立统一完整、规范精细、安全高效的财政内部控制体系并积极发挥作用，创新财政管理方式方法，促进财政事业健康有序发展进行分析并提出自己的一些看法。

一、我国构建财政内部控制度的历程

内控机制建设是一个组织为了实现既定目标，防范和减少风险发生，由全体成员共同参与，对内部业务流程进行全过程的介入和监控，采取权力分解、相互制衡手段，制定出完备的制度保证的过程。财政内控机制是财政部门为履行公共财政职能，实现财政管理目标，通过规范业务流程，制定并实施科学合理的控制程序和方法，对财政风险进行有效识别、控制和监督的制度体系。

——1999年新修订的《会计法》，第一次以法律的形式对建立健全单位的内部控制制度提出了原则要求。2001年后，财政部又连续发布了《内部会计控制规范——基本规范》等7项内部控制规范。

——2002年，财政部为严格财经法规，促进党风廉政建设，出台了《财政部门内部监督检查暂行办法》，提出了要建立健全财政部门内部控制机制，强调对财政部门内部控制进行监督检查，要从控制环境、风险评估、控制措施、信息与沟通和监督检查等方面进行检查评价，表明财政部门内部控制的基本理念已经确立，但《暂行办法》中对内部机制建设内容的描述比较笼统，缺乏指导性。

——2004年，审计署颁布了《审计机构内部控制测评准则》，规定了审计机构对被审单位应当如何测评内部控制，为规范内部审计人员或国家审计人员对内部控制进行审计或测评时的规程，并且对政府机关建立健全内部控制具有积极的指导作用。

——2008年，财政部等五部委颁布了我国第一部《企业内部控制基本规范》，规范融合世界上发达国家加强内部控制的做法，得出了加快建立和实施内部控制的要求。

——党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”列入全面深化改革总目标中，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。”

——2012年底，财政部根据《会计法》、《预算法》等法律法规和相关规定，出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（2014年1月1日起执行），从风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督四方面对建立健全机关内控制度提出了要求。财政部颁布的《内控规范》是以预算管理为主线、以资金管控为核心，从单位层面与业务层面同时进行评估，合理保证单位经济活动合法合规，资产安全和使用有效，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。它对于各级政府部门和行政事业单位“把权力关进制度的笼子里，”“用制度管权、管钱、管人”都有着重要的现实意义和深远的历史意义。尽管该《规范》所涉及的对象范围较广，并非一部专门针对财政系统内部控制的法规，但可以说，已经开始将内部控制理论真正引入到政府管理中。

——2014年财政部为落实党的十八届三中、四中全会精神，推进党风廉政建设，实现财政部财政管理现代化，于11月1日实施《财政部内部控制基本制度（试行）》并提出八个专项内部控制办法，积极推进财政内部控制。2015年12月正式下发了《财政部关于加强财政内部控制工作的若干意见》（财监[2015]86号），湖北省财政厅在2016年3月1日转发了财政部《意见》。《意见》要求，市、县财政部门必须于2016年年底全面完成内部控制制度的建立和实施工作。

——当前各县（市）区财政部门积极探索构建“职责明确、结构合理、运行高效、制衡有力”的内控制度体系。推进内控机制建设，专门成立了内部控制项目领导小组，正围绕预算管理、财政监督管理、资金管理、国有资产管理、会计事务管理、财政政策管理和人员管理八项内容进行内控制度设计，按照规范用权、合理分权、公开示权、追究制权的思路，提高财政部门风险防控能力。

二、构建财政内控制度的现实意义

财政部门是政府行政机关中负责财政管理工作的机构，与经济社会发展息息相关，与群众的利益紧密相连。推进财政内控机制建设，强化内控机制执行力，既是财政部门的一项重要管理活动和单位治理的基石，又是新形势下加强财政管理的重要手段和必然选择。加强财政部门内部控制建设，是落实党的十八届四中全会精神，建设法治政府的客观要求，是深化财税体制改革、优化财政治理、推进依法理财的重要内容和手段，也是从源头上落实党风廉政建设主体责任和贯彻《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》的重要抓手，对于建立健全权力运行的制约和监督机制、减少自由裁量权、限制公共权力滥用、有效避免财政政策制定和资金分配过程中的行政风险、法律风险与廉政风险等方面，都有十分重要的现实意义。

（一）推进财政内控制度建设有助于经济活动合法合规

以《行政事业单位内部控制规范（试行）》作为单位最低的行为准则，设计内部控制标准，在资金安全的基础上强调使用效率，真实完整地报告单位的财务信息，客观地反映预算执行情况，为单位领导决算提供可靠依据。财政管理对财政活动的全过程进行决策、计划、组织、协调和监督，是国民经济管理的重要组成部分。财政部门作为公共服务的提供者和社会事务的监管者，代表着党和政府履行相关职能，在推动经济社会发展过程中起着至关重要的作用。能否有效地履行职能，关键在于是否具备较高的管理水平。过去财政管理存在诸多问题：财政管理内部机构与岗位设置不合理、财政预算与决算差异巨大、资金使用效益低下、财政监督仍为事后执行，致使监督功能处于被动地位。而这些问题存在的主要原因是财政管理缺乏内部控制。一套完整合理科学的财政管理内部控制体系，能够全面规范财政管理活动，提升财政管理效率效果，推进行政事业单位的健康发展，从而实现财政服务经济发展的目标。推进财政内部控制机制建设，是从源头遏制违纪问题的现实需要，可以通过权力分解，保障每道程序之间相互制衡，清除监管“死角”，有利于克服工作中的随意性，全面推进依法理财。在增强个人法治观念的同时，强化规范财政内部监管。掌握好、使用好财政内部控制这一有力武器，能够保障制度执行，促进财政部门规范化、科学化管理，增强财政部门的履职能力。

（二）推进财政内控制度建设有助于提升财政公共服务水平

作为公共部门，其职能就是对社会公众提供服务，其业务活动主要是以实现社会效益为目的。通过公共服务效率的高低来评价其业务活动的绩效，科学合理地设计资金分配方案，有效地实现财权与事权的匹配，发挥预算管理的引导和监督作用。2014年6月中共中央审议通过的《深化财税体制改革总体方案》明确要求，2020年基本建立现代财政制度。财政部门必须加强自身管理，不断凝聚改革的合力，增强改革的动力，提升财政运行的效率。而财政部门内部控制正是加强财政管理的重要手段，是推进财税体制改革的重要保障。深化财政改革是当前财政部门主要的工作内容。财政部门内控机制能够对内部业务流程进行全过程的介入和监控，从资金预算安排、资金拨付到使用的各个环节加强内部规范，为建立健全符合公共财政要求的现代财政管理制度提供保障，顺利推进部门预算、国库集中支付、政府采购等一系列改革措施。

（三）推进财政内控制度建设有助于防范舞弊和预防腐败

内部控制是保护资金安全、预防资产流失的第一道防线，对于掌握了大量社会公共资金的财政机构而言，内部控制更应该关注受托责任的履行情况，而不能片面追求业务发展规划的政绩考核，内部控制目标设计充分意识到防范舞弊和预防腐败的意义，将廉政建设提升到新高度，充分运用内部控制的制衡原理，发挥流程控制作用，建立由事先防治和事后惩治构成的反腐倡廉机制，通过落实岗位责任，把反腐倡廉的要求落实到权力运行的各个环节。能够充分发挥各科室（部门）的积极性和主动性，形成发现问题、自我纠正、持续改进的内生机制，督促财政干部职工增强法制意识，树立科学理财观念，实现内部制约和外部监督的有机统一，使决策更加科学、执行更加有效、监督更加有力，从根本上提升反腐倡廉的能力和水平。

财政部门是保证财政资金合理有效使用的重要关口，通过建立财政管理内部控制体系，规范本级政府部门经济业务活动的合法合规，从而提高财政资金的安全性、规范性和有效性，财政效率不断提高，腐败舞弊行径也失去了“温床”，在此基础上反映出的政府财务信息更加真实完整，财政部门才能更好地发挥其资金分配职能。

三、构建财政内部控制制度框架体系

（一）构建财政内部控制制度体系的目标

根据财政部门的业务特点、财政管理的要求及服务对象的需求，在构建财政内部控制制度体系时须按“安全、规范、高效”的目标进行设计：

一是要防范风险，确保“安全”。“安全”即对内要求办理财政业务必须有可靠的依据，对外要求使用财政资金必须按照规定的政策执行。管理好财政资金，防范和化解财政风险，保证各项业务合法合规，是内部管理需要解决的现实问题。通过内控制度体系建设，可以充分识别在履行职责和开展业务活动过程中的各种风险，并对各项活动的风险点进行事前预防、事中控制、事后监督为实现财政安全运行保驾护航；

二是完善程序，确保“规范”。“规范”即对内要求按照规定程序和流程操作，对外要求使用财政资金必须合法合规。当前财政形式日益复杂，管理要求也越来越高。财政工作需要突破传统思维，转变观念，创新管理模式，提升管理水平。规范的工作程序和明确的工作要求，是提升管理水平、提供高效服务的根本措施。通过内控体系建设，运用有效的内控方法，清理和整合各项管理制度，规范业务操作流程，可以明确各个环节的工作程序，形成一套“行为规范、运转协调、程序严密、制约有效、公正透明”的财政运行机制，为实现财政依法行政提供支撑。

三是落实责任，确保“高效”。“高效”即对内要求优化流程尽量缩短办理时间，对外要求使用财政资金尽量发挥最大效益。财政资金涉及范围广，责任大，对财政资金的拨付效率、使用效果要求高。通过内控体系建设，进一步理清部门和岗位职责，合理设置岗位和人员，明确职责和权限，形成“事事有人做、责任有人担”的责任体系，在合法合规的前提下，使得财政资金快速拨付到位、管理到位、监督到位，为实现财政资金效益最大化夯实基础。

（二）财政内部控制制度框架体系设计

财政内部控制体系建设中包括基本制度、业务系统、风险防控、监督检查四个层面构成。

1.基本制度。主要是明确财政内部控制的内涵、适用范围、主要目标、基本要素和原则、制度体系和组织管理架构。提出内部控制方法，规定内部控制主要内容。

2.业务系统。根据基本制度制定法律风险、政策制定风险、预算编制风险、预算执行风险、公共关系风险、机关运转风险、信息系统管理风险、岗位利益冲突风险等八项业务系统风险控制的基本内容。

3.风险防控。根据业务系统风险管理框架的要求，主要从“风险控制”入手，重新设置和优化业务流程，以“流程控制”和“风险点”为主要手段对业务进行过程管理。一是工作流程。即明确业务操作程序和各部门、岗位的职责，强化工作和责任贯通，业务操作程序中，下一道程序对上一道程序进行控制，每道程序之间相互制衡。二是风险控制。即对业务流程中有可能引起财政风险的环节设置控制点和控制岗位，强调财政业务关注点的监控措施。通过运用不相容职务相互分离控制、集体决策控制和授权批准控制等手段，来实现权力制衡、权责一致、风险控制。通过对业务流程中涉及的风险点设置控制标准、控制措施、责任部门和岗位，使风险控制更加科学清晰。

4.监督检查。每一项内控制度中的工作内容都落实到具体部门和岗位，强调责任到人，重点解决了责任落实问题。形成了“事事有人做，责任有人担，奖惩有依据”的责任体系。对内部控制体系的运行全面监督和检查，及时反馈运行过程中的问题，确保内部控制运行有效。构建信息与沟通“财政一体化”的应用支撑平台，消除内部各业系统、业务部门之间存在的流程分割、信息孤岛等信息沟通与共享的问题，真正实现业务系统、业务部门之间的互通协作，数据共享。实现对财政业务运行的实时、全过程监控，及时发现业务运行的异常情况，确保信息沟通能立即纠正业务差错。

财政内部控制制度体系框架如上图所示：

四、构建财政内控制度的困难和问题

（一）风险意识不强，对内控制度建设认识不到位

内部控制意识是内部控制环境中的一项重要内容，部门领导的内部控制意识是内部控制环境重要因素，内部控制环境中良好的内部控制意识是确保内控制度得以健全和实施的重要保证。当前，受传统观念和现实环境等主客观因素的制约，部分财政干部未能充分认识到在新形势下推进内控机制的必要性和重要性，对机关防控建设要求不严，而且认为内部防控工作是领导的事，存在“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的现象。财政内部控制制度的建立，需要财政部门的领导及全体财政干部树立起风险防范的意识，进一步增强责任感和使命感，实现从“要我内控”到“我要内控”的理念转变，从而在单位内部营造起良好的内控氛围，确保内部控制工作顺利推进。

（二）管理基础薄弱，内控制度建设体系不全面

内部控制的目的就是要确保单位预算管理规范、资金运行安全、权力规范行使、事业健康发展，实现对各项管理活动和权力运行的制约。前提是要对单位各项资源和职责权限底数清、情况明。但在一些基层财政部门存在家底不清、职责交叉、权责脱节等问题，无从分析管理监督的薄弱环节、把握防范风险和制约权力的关键点。尤其是在基层财政层面，受人手较紧限制，一些工作岗位和工作流程内控制度不够健全，存在制度空缺；一些重要岗位、工作流程和控制环节虽有制度，但制度存在漏洞或已不适应客观实际的要求；存在重机制构建、轻机制落实的问题，部分单位的内控制度建设工作还停留在图形式、走过场的阶段，仅仅根据上级要求，出台一些文件，缺少对本单位管理状况、风险程度进行思考和风险评估。有的单位则较侧重风险点查找和权力运行程序的梳理，而缺乏后续保障措施。

（三）内部监督力量不足，内控制度建设体系难突破

推进财政内控机制建设，必须有一套强有力的监督队伍作为组织保证。但从目前情况看，各基层财政部门普遍存在着内控监督力量薄弱、监督机构不完善等问题。同时，由于财政工作专业性较强，财政内部各项工作又往往处于相对独立的状态，不少业务工作，除了本科室之外，其他人员很难有具体的了解。内部控制有效发挥作用，离不开健全完善的内部监督，以减少内控设计上的缺陷，堵塞执行中的漏洞。目前，在内部监督方面，内部监督机构专业人员缺乏问题较为突出，难以发挥实质性监督作用。

五、构建财政内控制度的对策

（一）财政内控制度建设的内在要求

财政内控规范将内部控制的基本原理与财政管理业务实际相结合，梳理业务流程，瞄准内部管理中的薄弱环节，强化机制建设，将制衡机制嵌入到内部管理制度之中，是指导财政部门加强财政管理的重要规范性文件。在建立财政内部控制中，要准确把握其内涵和要点。

1.实现内控制度的基本要素——制衡。所谓制衡，就是在单位的岗位设置、权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督的机制设计。内控规范就是抓住单位经济活动的客观规律，实施流程再造，将制衡机制嵌入到各管理工作当中，实现决策、执行和监督相互分离、相互制约。具体而言，着重在四个方面形成制衡机制：一是建立议事决策机制，防范资源配置的“一言堂”、“一支笔”；二是规定不相容岗位相互分离、内部授权审批和强化评价与监督，防止贪污、挪用国有资产现象发生；三是建立预决算、政府采购、资产管理等部门和岗位间的沟通协调机制，形成管控合力，确保资产的合理配置和有效使用；四是建立关键岗位工作人员的培训、教育、评价和轮岗等机制，牢固树立风险防范意识和拒腐防变的思想道德底线，自觉依法按照法定权限和程序来履行职责、维护公共利益。

2.实现内控制度的主要特点——关口前移。内部控制是“未病先防”。财政部门从事的财政管理工作，是对国家、对人民有承诺的，要将风险控制在可承诺的范围内，既不能从事超出可承诺风险范围的业务活动，也要杜绝犯低级错误。要通过制衡机制、流程再造和信息化手段，对财政业务管理活动的操作风险、法律风险、声誉风险等进行事前的防范、事中的控制、事后的监督和纠正，及时堵塞制度漏洞、消除管理隐患，不给极个别的违法违规违纪人员以可乘之机。内部控制制度设计，将管控的关口前移，防范于未然，成本低、损失小，效益高。实现内部控制，在防止国有资产流失、提升资源使用绩效的同时，也有利于保护我们自己的干部。

3.实施内控制度的关键——领导重视。财政内部控制是一个复杂的体系，涉及到预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目、合同、内外监督等各项经济活动，需要单位内部的各有关部门和岗位加强沟通、相互协调，形成联动机制。单位内部跨部门的沟通协调和通力合作离不开单位领导的高度重视和大力支持。领导重视是内控建设与有效实施最重要的保障，没有单位领导支持的内控建设，往往会流于形式，有了单位领导支持的内控建设，才能真正地发挥作用。充分认识到加强财政内部控制工作的客观性、必要性、紧迫性，切实将内部控制工作渗透到财政业务管理，渗透到深化财政改革，渗透到财政重点任务，渗透到财政工作作风，渗透到财政纪律约束，渗透到财政风险安全，做到人人是内控、事事是内控、层层是内控、环环是内控。

4.实施内控制度的重要手段——信息化。内部控制将单位的业务管理与财务管理实现了有机的结合，需要信息系统的支撑。将内部控制嵌入信息系统之中，可以实现内部控制的程序化和常态化，可以改变单位各项经济活动分块管理、信息分割、信息“孤岛”的局面，可以使单位领导的管理方式由传统的日常管理向例外管理转变，集中精力处理重大问题，进一步提高管理效率。财政部门应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制。

（二）财政内控制度建设的措施选择

针对内部管理与外部监督方面存在的“薄弱点”、问题易发的“风险点”、权力运行的“关节点”，科学合理进行制度设置，增强前瞻性、针对性和约束力，注重各项制度的彼此衔接、环环相扣，防止权力失控、决策失误和行为失范。

1.排查梳理，锁定重要权力。财政内部各科室、各单位对照法律和政策，结合各自工作实际和科室职能，围绕财政、财会等管理权力，重点围绕政府采购、部门财务管理、资金（基金）分配、使用等重点岗位，对自由裁量幅度和自由度较大、制度不够健全、亟待加强监督、需要规范管理的重要权力，进行排查锁定。

2.找准关键，抓住要害环节。权力关键“节点”，即权力运行过程中权力集中点、管理薄弱点等腐败易发多发环节。财政内部各科室、各单位重点剖析重要权力的运行流程，明确重点环节。结合工作职责，从资金流动量大、业务频率高、社会关注热点、制度不落实、权力相对集中难以制衡的环节入手，采取自己找、群众评、专题会提、上级定等方法，层层把关，认真剖析，综合考虑腐败产生的几率、途径和危害程度等因素，分析类比锁定权力运行中的关键“节点”。

3.建立风险预警机制，制定应急预案。根据查找出的风险点，针对可能发生的重大风险行为，建立重大风险预警机制，制定应急预案。如根据目前财政实际，可以制定“加强集中采购权力关键节点监控的实施办法”、“加强财政资金运行关键节点监控的实施办法”、“加强部门财务管理中关键节点监控的实施办法”、“财政专项资金的支付与管理权力关键节点监控的实施办法”、“行政执法权力关键节点监控的实施办法”等制度。

（三）严格财政内控制度实施，创造落实环境

一是提高对内控制度的认识。尤其是领导干部要带头转换理念，增强全面风险管理的意识，建立可持续改进的管理制度，规范和约束财政管理工作行为。同时，为了营造良好的内控建设工作氛围，培养全局干部的内控意识，要召开专题动员大会，采取多种方式方法，对全体财政干部进行专题培训，激发全体财政干部参与内控建设的热情，提高其参与内控建设的积极性和主动性。要树立“大监督”理念，建立起财政部门各业务科室和负责内控监督的科室同步监督机制。同时，加大培训力度，使各岗位职工都能够全面了解内控机制的概念、主要内容及方法，提高干部职工的内控意识。

二是建立完善岗责体系。财政内部机构设置及职能的配置要相互制约。按照“不相容职务相分离”的原则，调整内设机构职能，完善相关管理制度和操作规程，建立权责清晰、职能明确、相互制约、运转高效的机制。尤其是要对部门及岗位职责作出清晰的界定，确保各科室、同一科室不同岗位间有明确分工，使全体人员各司其职、各负其责，做到业务印鉴与重要空白凭证的保管、使用相分离；资金的审批与支付相分离；预算单位基础信息管理与支付相分离；前台操作与后台监控相分离等。

三是制定激励约束机制。制定财政内部各机构职责和职位说明书，明确每个工作岗位所应具备的知识与技能，按照“以人为本，人尽其才”的原则，进行科学合理的人力资源配置和有的放矢的业务培训，使业务人员的品行与能力能够满足内控机制的要求。同时，建立和实施有效的激励约束机制，把内部监督检查结果与干部考核结合起来，做到奖惩分明，推进内控机制有效实行。

四是强化内部监督检查。内部监督是内控系统得以有效运行的保障，通过有效监督能够发现内控机制运行过程中的问题，及时采取措施纠正偏差，不断提高内控预防工作质量。建立内部控制评价制度。推行内控绩效管理。制定严格的奖惩机制。要将内部监督检查结果作为财政部门内部各单位评选先进和干部考核、任用的重要参考依据。加强内部监督成果利用与转化，共同促进财政部门管理水平和内控机制的不断提升和健全。强化财政干部的制度观念，冲破制度执行的阻力和干扰，自觉执行制度，严格控制自由裁量权，有效维护内部监督制度的严肃性和权威性。