湖北省城乡义务教育一体化优质均衡发展研究

摘 要：随着二胎政策的全面实施，人口的流动带来子女随迁加大城市学位供给，导致城乡义务教育二元结构矛盾突出。笔者对湖北省黄石市城乡义务教育一体化均衡发展状况进行了调研，发现了某些不足，并针对问题为更好推动湖北省义务教育优质资源均衡发展提出自己的对策。

关键词：城乡一体化；义务教育；均衡发展

作者简介：朱依帆，华中师范大学教育学院。（湖北 武汉 430079）

中图分类号：G522.3 文献标识码：A 文章编号：1671-0568（2018）16-0060-04

2016年7月，为落实全面建成小康社会的发展要求，促进义务教育事业可持续健康发展，国务院正式颁布《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（国发〔2016〕40号）[1]、和2017年湖北省出台的《省人民政府关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的实施意见》（鄂政发〔2017〕18号）均提出到2020年要基本实现县域内城乡优质均衡发展和城乡基本公共教育服务均等化。义务教育一体化，城乡义务教育一体化是促进基本公共教育服务均等化的重要举措，是推动义务教育由基本均衡向优质均衡发展的首要任务。笔者通过实地走访、座谈、查阅资料和外出考察，就湖北黄石市城乡义务教育一体化改革发展的情况进行调研，有关情况如下：

一、黄石市义务教育城乡一体化发展现状

近年来，黄石市积极推进县域义务教育均衡发展，重点在办学条件、师资配备、教育质量、经费保障等方面努力缩小区域内、区域间和城乡间差距。一是实施全面改薄和标准化建设工程，70%的学校达到省定基本办学标准，城乡办学条件得到明显改善。二是深化“县管校聘”改革，每年县域内教师交流比例达到10%，落实乡村教师支持计划，城乡师资队伍不断优化。三是积极推进义务教育集团化办学和学区制改革，建立城乡学校结对帮扶机制，将优质高中招生计划平等分配到初中学校，义务教育入学率、巩固率、升学率逐年提高。四是统一城乡义务教育两免一补政策、生均公用经费财政补助标准和教师绩效工资标准，逐年提高财政性教育投入，义务教育经费保障机制不断完善。五是坚持以流入地和公办学校为主，实行公用经费财政补助资金可携带，14230名进城务工人员子女入学全部在流入地平等接受义务教育。目前，黄石市7个县市区均已通过义务教育均衡发展省级评估验收，5个地区通过国家评估验收，实现了义务教育县域内基本均衡。

二、黄石市义务教育城乡一体化发展中的问题与原因

1. 区域发展不平衡。黄石市黄石港区、西塞山区、下陆区为省级示范区，正向教育现代化目标迈进，呈现优质均衡发展态势；大冶市为省级优秀区，县级财政保障力度不断加大，推进各项教育改革的势头较为强劲；阳新县、开发区各项发展指标还处于基本达标水平，尚未通过国家评估验收。造成区域发展不平衡的原因有两点。

（1）教育经费保障力度的区域差异。区域经济和社会发展水平决定了义务教育的经费保障力度。2016年，黄石城区、大冶、阳新义务教育生均经费分别为10989元、12216元和9834元，教育投入占当地地方财政性支出的30.3%、18.7%和20.2%，虽然各地都达到了法定增长要求，但保障力度存在明显差异。

（2）区域间义务教育发展的现实基础不同。黄石城区城镇化水平高，优质教育资源较为丰富；大冶市城镇化快速推进，处于城乡教育二元结构的矛盾叠加期；阳新县、开发区农村学校比重大，教育基础设施相对落后，推进均衡发展的难度较大。

2. 城区教育容量不足。黄石市有城区（含大冶、阳新）义务教育学校92所，占义务教育学校总数的17%；城区义务教育在校生103214人，占义务教育学生总数的35%；城区2000人以上大校额学校15所，最大规模达到7363人（阳新县实验小学）。其中大冶市城区大班额727个（班额56人以上），其中超大班额数（班额66人以上）385个。阳新县城区大班额621个，其中超大班额332个。黄石市黄石港区除楠竹林小学外，其他9所小学班额全部为超过省定标准。大班额导致学校体育活动无法正常开展，音乐、美术、科学、计算机等功能教室严重不足，校园安全也存在隐患。造成城区教育容量不足问题的主要原因有三点。

（1）教育基础设施建设滞后于学龄人口的变化速度。2013年到2016年，城区义务教育在校生增加了3.5万人，其中外来务工人员随迁子女增加了1.2万人，而同期城区义务教育学校数仅增加了3所，各地主要通过就地扩容改造和扩大班额来消化生源增量，教育资源供给明显不足。

（2）新建小区教育配套设施建设未得到落实。2013年以来，城区规模在3000户以上的新建小区均未配建义务教育学校，如万达广场6430户，三江共和城3005户等，给学生就近入学带来困难。

（3）城区学龄人口的增加速度超预期。根据人口和学籍数据预测，2016年到2020年，全市义务教育在校生数量每年平均增加约1.8万人，累计增加约9万人，其中城区将增加约3.6万人，超过了2011年城区教育布局规划的预设值。

3. 镇区学校两极分化。黄石市城镇区学校163所，占全市義务教育学校数的30%，在校生112549人，占全市义务教育学校在校生的40%。目前，城镇区学校同时存在“空”和“挤”的问题。一方面，部分新建和改扩建的乡镇学校资源闲置，如大冶市实验二中、阳新县陶港中学、阳新县木港中学，现有办学规模与建设规模相差甚远，建设绩效没有得到充分显现；另一方面，部分城镇区学校学位供需矛盾大，开始出现大校额、大班额问题，如大冶市金牛镇一小、大冶金湖街办马叫小学、大冶实验二小、阳新县龙港镇列宁小学、阳新县白沙中心小学、阳新县开发区五一小学等，现有的占地面积、校舍面积、运动场地等均不达标。城镇区学校两极分化的主要原因如下：

（1）城镇区学校布局不合理。学校规划未与乡镇经济社会发展状况相结合，在建设项目安排的时序上不尽合理，也没有与乡村学校布局调整统筹考虑。有的学校超前建设甚至重复建设，有的学校急需扩容改造，却因规划、土地、资金等问题造成项目难以落地。

（2）城镇区学校教育质量、办学条件整体不优。标准化寄宿制学校还没有覆盖到每一个乡镇，学生食堂、宿舍等生活设施不完善，对当地生源缺乏吸引力，也不能较好地解决乡村学校学生到城镇区学校就读的交通、食宿等问题，间接造成了城镇区学生向城区无序流动，也直接影响了乡村学校的布局调整。

4. 乡村学校弱化。黄石市乡村义务教育学校286所，占全市义务教育学校总数的53%，乡村学校在校生70138人，占全市义务教育学校在校生的25%。乡村学校托管的教学点共282个，教学点在校生9407人，教学点规模在3人到84人。乡村教育弱化的主要表现：一是布点多规模小，阳新县是全省学校总数最多、布点最分散的地区，全县381个行政村，有乡村学校224个，教学点180个，100人以下的乡村学校（教学点）242所，50人以下乡村学校（教学点）168所。二是办学条件较差，80%的乡村学校尚未达到标准化的要求，阳新县2014年以来每年投入近1亿元用于“改薄”，但过于分散的项目布点严重稀释了有限的教育资源，教育经费的使用绩效偏低。乡村学校弱化的原因主要是：

（1）布局调整严重滞后。阳新县基本维持着“普九”时期的学校布局，在2009～2011年和2012～2015年两轮全国义务教育农村学校专项布局规划中均未作实质性调整，而2014年到2016年，该县乡村学校在校生减少了1.2万人，仅撤并了6所乡村学校、5个教学点。

（2）受教育群体处于弱势。在乡村学校或教学点就读的大多是家庭经济困难学生，家庭无力承担额外的教育成本，只能选择就近接受低成本的教育，如果没有完善的支持政策，难以推进小规模学校（教学点）的撤并。

5. 城乡师资力量悬殊。黄石市义务教育学校教职工18626人，其中城区学校教职工6191人，镇区学校教职工7427人，乡村学校教职工5008人；全市义务教育学校生师比为15.34，其中城区生师比为16.7、城镇区生师比为15.2。虽然全市义务教育教师总量基本达到了省定标准，但城乡师资在数量、质量上仍存在较大的差异。一是代课教师群体庞大。据不完全统计，目前全市大约有近4000名县聘或校聘代课教师，其中阳新县有大约3200名代课教师。二是师资结构差异大。乡村学校体育、音乐、美术、信息技术、英语、科学等学科教师严重不足，无法正常开设相关课程；全市教师平均年龄分别为43.5岁，乡村教师平均年龄为52.8岁，乡村教师老化趋势更加严重；城乡教师中级以上职称比例分别为82.5%、56%，城乡教师在教研能力、教学水平上差异明显。造成城乡师资力量悬殊的原因有：

（1）教师补充机制不健全。各县市区均未按照国家新颁布的义务教育教师配备标准核定教师编制总量，且乡村学校和教学点办学规模小，不能简单采取师生比的方式核定编制，在生源快速增加的背景下，各地未严格按“退一补一”的原则及时补充编内教师，学校只有通过聘用代课教师来解决课程开设的问题。

（2）农村学校难以留住优质师资。近三年引进的农村新机制教师，大多数在乡镇中心学校任教，还有一部分选择了离职，代课教师成为农村教学点的主力师资以及城乡教师职称和岗位设置标准不一致，乡村教师因缺乏教学业绩展示、教研成果生成的平台，职称、岗位晋升通道相对狭窄。

6. 城乡教育质量差距明显。城乡教育质量的差距主要表现在：

（1）城乡学生学业水平的差异。以2016年中考为例，全市优秀率为17.6%，黄石城区、大冶市、阳新县分别为24.8%、19.1%、8.9%；全市及格率为53.9%，黄石城区、大冶市、阳新县分别为61.5%、59.3%、40.3%；全市平均分391.8，黄石城区、大冶市、阳新县分别为414.5、405.1、353.5。

（2）城乡学生安全管理存在差异。2016年，全市学校学生校内外安全事故70%发生在农村地区，特别是溺水、交通事故等事件的非正常死亡发生率，农村明显高于城市。

城乡教育质量存在差距的主要原因：一是教育发展水平、师资和办学条件的城乡差异，使城乡受教育者获得的教育资源不均衡，农村学生很难获得优质教育资源，在发展上得不到充分的支持。二是家庭教育的缺失，全市留守儿童58617人，占学生总数的21%，其中阳新46875人，占该县学生总数的36.7%，爷爷奶奶等长辈隔代抚养，对学生健康成长造成了一定负面影响。

三、推进城乡义务教育一体化发展的对策与建议

借鉴省内兄弟城市经验，结合黄石市实际，笔者就推进黄石市义务教育城乡一体化改革发展提出以下的对策和建议。

1. 统筹规划城乡教育布局。一是增加城区教育容量。根据人口增长、区域规划等因素科学预测学位需求，合理增加教育用地，在学位供需矛盾严重、“大班额”问题突出的地区，新建和改扩建一批义务教育学校，确保在2018年消除“超大班额”，到2020年消除“大班额”；[5]依法落实新建小区配套标准化学校建设，实施“交钥匙”工程，确保配套学校建设与住宅建设首期项目同步规划、同步建设、同步交付使用，满足学生就近入学需要。二是优化城镇区学校布局。每个乡镇至少规划建设1～2所标准化寄宿制小学和初中。将初中学校逐步向乡镇集中，全面提升镇区中小学办学条件。三是实行联村办学，按照先建后撤的原則，审慎有序地撤并农村初小和教学点。四是健全乡镇校车安全运营机制，设立学生公交专线，通过政府购买服务的方式，用公益手段解决学生乘车就近入学问题。五是加强乡镇学校标准化食堂和学生宿舍建设，适当提高家庭经济困难寄宿制学生生活补助标准，切实减轻贫困家庭经济负担。

2. 统筹推进城乡标准化建设。一是建立城乡统一的义务教育学校办学标准，对照标准，建立义务教育学校标准化建设台账，按照轻重缓急，有序推进义务教育公办学校标准化建设。二是利用十三五国家支持中西部教育发展的契机，争取中央和省级对农村薄弱学校改造的项目资金支持，全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件。三是强力推进教育信息化，加快农村地区三通两平台建设，提高师生教育信息化应用能力，促进优质教育资源共享。落实义务教育学校管理标准，提高学校管理标准化水平。四是建立义务教育标准化学校建设“绿色通道”，部门协作联动，提高教育项目建设效率。

3. 统筹调配城乡师资力量。一是建立城乡统一的义务教育学校教师编制标准，合理核定教职工编制，全面推进教师“县管校聘”改革，统筹分配各校教职工编制和岗位数量。二是完善教师招聘机制，着力解决乡村教师结构性缺员和城镇师资不足问题，杜绝“有编不补”、长期聘用代课教师的现象。三是切实改善义务教育教师待遇，完善绩效分配制度，落实并完善乡镇工作补贴和集中连片特困地区乡村教师生活补助政策，健全长效联动机制，确保县域内义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员的平均工资收入水平。四是完善乡村教师职业发展保障机制，适度提高乡村学校中级、高级教师岗位比例，落实中小学教师职称评聘结合政策，确保乡村学校教师职称即评即聘，吸引优秀教师向农村流动。五是建立乡村教师住房保障机制，将符合条件的乡村学校教师纳入当地政府住房保障体系，加快乡村教师周转宿舍建设。六是创新乡村教师培养方式，依托湖北师范大学，面向黄石本地定向招收培养小学全科教师，优化农村教师学科结构。[8]

4. 统筹推进城乡教育综合改革。一是推进义务教育学区制建设，将县域内义务教育学校按照地理位置划分为若干学区，形成一所初中对应几所小学的格局，组建学校发展共同体，保障适龄儿童就近对口入学，构建小学与初中纵向衔接、小学和初中学校横向协作的办学模式。二是扩大集团化办学试点。总结推广大冶市、黄石港区集团化办学的经验，按照“城乡统筹、以城带乡、学段对应、一体发展”的原则，对城乡义务教育实施集团化办学改革，以城区优质学校为龙头，与薄弱学校、乡镇学校组建教育集团，促进城乡学校教育理念、管理模式、师资队伍、教育资源的深度融合，扩大优质教育资源。三是鼓励引导民营资本投资举办非营利性义务教育学校，满足人民群众多层次、多样化的教育需求，激发教育活力。

5. 统筹保障特殊群体受教育权利。一是完善控辍保学机制，建立动态监测机制，及时掌握学生辍学动态，加大对学习困难学生的帮扶力度，落实辍学学生劝返、登记和报告制度。二是完善学生资助政策，加大对家庭经济困难学生的社会救助和教育资助力度，确保适龄儿童不因贫困而辍学。三是加强留守儿童关爱保护，强化家庭监护主体责任，落实县、乡人民政府属地责任，动员和凝聚社会力量参与，建立农村留守儿童关爱保护工作体系，确保留守儿童人身安全，同时引导扶持外出务工人员返乡创业就业，逐步减少农村留守儿童数量。[9]

6. 统筹建立督导评估机制。市、县两级政府教育督导部门要定期组织开展县域内城乡义务教育一体化改革发展主要措施落实和工作目标完成情况的专项督导检查，突出县级人民政府的主体责任，把统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展作为县级政府目标管理绩效考核和县级党政领导班子教育工作考核的重要内容，并强化督导结果的运用，确保各级政府把义务教育一体化发展摆在突出位置，优先规划、优先保障、优先投入、优先发展。

参考文献：

[1] 国务院网站.国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见[R].2016-07-02.

[2] 湖北省人民政府網站.省人民政府关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的实施意见[R].2017-04-29.

[3] 贺新宇，黄远春.均衡发展视野下的民政地区农村教书问题探索——基于四川省凉山州的调查与思考[J].中国成人教育，2010，（12）.

[4] 甘肃省人民政府网站.甘肃省人民政府关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的实施意见[R].2017-02-03.

[5] 教育部.到2020年基本消除56人以上大班额[N].http：//education.news.cn/2016-07/12/c_129137235.htm.

[6] 教育部网站.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）[R].2010-07-29.

[7] 安维武，蔡世宏.甘肃省肃南裕固族自治县基础教育一体化均衡发展的经验研究[J].河西学院学报，2012，28（4）：17-23.

[8]统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的十项举措[J].2017，（1）：11-12.

[9] 俞晓东，黎明.关于加快推进我市农村中小学教师队伍建设的政策建议[J].浙江教育科学，2014，（1）：3-8.

责任编辑 范艳玲