党的十八大以来社会治理的理论演变与制度创新

杨会良　陈兰杰　杨雅旭

摘 要：推进社会治理创新是党的十八届三中全会提出的新要求。党的十八大以来，党对于社会治理制度做了许多有益探索，我国社会治理制度不断完善，社会治理方式不断创新。本文详细梳理和分析党的十八大以来社会治理理论发展的政策脉络和演变逻辑，重点探讨党的十九大社会治理思想创新的重大价值。

关键词：社会治理；理论演变；制度创新

中图分类号：D669 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2018）04-0075-05

一、引 言

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。这是党的十八届三中全会《决定》的一大亮点，体现了我国对35年改革开放经验的深刻总结，表明了我们党对政治社会发展规律的深入把握。

从新公共管理理论视角来看，服务型政府的理想模式是公共治理模式。公共性是治理的灵魂和宗旨，其本质特征在于政府与社会对公共生活的共同治理，是国家权力与公民权利的持续互动过程。上述治理理论是一种全新的政治分析框架，是对传统理论的超越和发展。党的国家治理理念升华带动着社会治理理念创新，《决定》专列一章阐述“创新社会治理体制”的要求，指出：“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义、深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理机制，确保社会既充满活力又和谐有序。[2]”这是中国共产党成立以来在党的正式文件中第一次提出“社会治理”概念，标志着中国共产党的治国理政理念发生了新变化。党的十八大以来，社会治理的发展体现出我党理论联系实际、与时俱进的品格。系统分析党的十八大以来社会治理理论的发展，有助于全面把握党中央社会治理的方略，从不同领域、不同层面、不同程度推进社会治理制度创新和发展。

二、“社会治理”思想的产生和演进

党的十八届三中全会以来，我国经济、政治体制改革的广度和深度都在不断拓展，逐渐进入改革攻坚阶段。一些重要领域和关键环节取得了突破性进展，但同时也会带来一系列的社会问题，如民生领域还有不少短板、城乡收入分配差距依然较大、就业医疗养老方面仍有不少难题、社会文明水平尚需提高等，这些问题的解决需要社会治理理念的同步推进。

社会治理起源于社会管理，从“社会管理”到“社会治理”，体现了我党对社会建设的认识经历了长期反复和上升的过程（如表1所示）。

表1 “社会管理”到“社会治理”的概念发展历程

从上表可以看出，我国社会治理的理论体系在不断完善、进步和创新。2004年，首次提出“社会管理格局”这一概念，并说明主体包括党委、政府、社会和公众。2007年，提出要健全社会管理体制，具体涉及社会管理的制度和方式。2012年，提出五位一体总体布局后，特别提出要加强社会建设，并对社会建设进行了重要战略部署，实现了从社会管理格局向社会管理体制的转变。2013年以来，以习近平同志为核心的党中央实现从“社会管理”向“社会治理”的转变，并在“十三五”规划纲要中对加强和创新社会治理作出全面部署，通过不断努力改进社会治理的方式，激发社会组织活力[3]。

由“社会管理”向“社会治理”转变，展示出一种全新的政治理念，治理与管理虽一字之别，但内涵却有根本不同：一是主体多元。治理的主体既可以是公共权力机构，又可以是市场和社会组织；而管理的主体则相对单一，主要是政府等国家公共权力机构。党的十九大提出的“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”论断，就充分体现了治理多元主体共治的理念。二是权力来源多样。治理的权力来自公众认可及社会契约，甚至在很多情况下，公民直接行使权力，达到自治的效果；管理的权力则来自统治阶级及国家法律授权。三是手段机制柔性。治理强调对话、协商、长期合作，强调权力的自上而下或平行运行；而管理以政府命令、控制和规制为主，强调权力自上而下的运行，强调刚性。四是适用范围宽泛。治理是一个比政府更宽泛的概念，适用于全社会；而管理是一个制度性概念，体现国家意识形态，只适用于政府权力所及领域。五是价值取向强调民主法治。治理强调民主观、社会观和法治观；管理则强调行政观、制度观和责任观。六是达成效果的协同性。面对纷繁复杂的社会事务，治理更注重事务的系统性、整体性、协同性，将顶层设计与摸著石头过河有机结合，效果往往事半功倍；而管理多头痛医头、就事论事，效果往往事倍功半。

“社会治理”思想的产生、演进过程也是中国特色社会主义社会治理体系不断完善的过程。加强和创新社会治理，是加强党的领导能力、政府的治理能力的必然要求，是发展中国特色社会主义事业的必然要求。加强和创新社会治理，完善中国特色社会主义社会治理体系有利于提高社会治理以及整个国家治理体系的现代化、科学化和精细化水平，有利于促进社会秩序和安全形势的持续好转，为人民群众的生命安全、社会的稳定发展提供和谐环境，建设更高水平的平安中国。

三、党的十九大“社会治理”思想解析

2017年10月，以习近平同志为核心的党中央针对当前社会建设面临的新形势新情况新问题，在党的十九大报告中共10次提到“社会治理”，着力强调“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理[4]”，同时围绕社会治理创新，在破立结合中，提出了社会建设的许多新理念新思想新举措，站位高远，意义重大，影响深远，开拓了中国特色社会主义社会建设的新境界，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。下文将仔细对比党的十八大到十九大“社会治理”相关用词的变化（如表2所示），深刻解读十九大社会治理创新的相关思想。

表2 党的十八大到十九大关于社会治理的用词变化

（一）创新社会治理理念

理念是行动的先导。创新社会治理，首先要创新社会治理的理念。从党的十八大的“社会管理”到十九大的“社会治理”，虽然只有一字之差，但体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策，同时也反映了在治理主体、治理方式、治理范围、治理重点等方面的明显不同。

党的十九大报告更加强调“以人民为中心”，报告在总结五年工作和历史性变革时多次提到“深入贯彻以人民为中心的发展思想”，在加强和创新社会治理单列的章节中也多次提到，“人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石”“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位”“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题。使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”，并首次提出“保护人民人身权、财产权、人格权”。加强和创新社会治理，要时刻倾听人民呼声、回应人民期待，这样的“人民观”是在新的历史条件下创新社会治理的核心价值观，也是引领中国特色社会主义社会事业不断前进的新型治理观。

同时，推进改革发展稳定的大量任务在基层，推动党和国家各项政策落地的责任主体在基层，社会治理的重点难点也在基层，必须把社会治理的重心落到城乡基层[5]。党的十九大报告指出，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”习近平曾指出，“基层是社会的细胞，是构建和谐社会的基础，社会治理的中心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的服务和管理[6]。”

社会治理重心下移至基层，重在加强城市常态化管理和农村社会治理。

第一，要加强城市常态化管理。现在，我国既处于城镇化进程快速推进时期，又处于社会矛盾凸显期。2016年，按常住人口计算，我国城镇化率已经达到57.35%。2016年末，全国流动人口达2.45亿人。城镇化是现代化的必由之路。社会治理应特别关注环境、交通和社会治安等与百姓生活息息相关的问题。

第二，要加强农村社会治理。党的十九大提出“健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系[7]”；“坚持大扶贫格局，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”农村、农民问题是建设“平安中国”的关键问题，是极重要的民生，应成为社会治理的重点。

第三，重在妥善处理人民内部矛盾，维护国家安全。习近平指出，要“加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾”“推动全社会形成维护国家安全的强大合力。”

（二）创新社会治理体制

创新社会治理，必须创新社会治理体制[8]。党的十九大提出，要“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”[9]。

可以发现，社会治理体制由十八届五中全会的“政府主导”变为“政府负责”，体现了社会治理主体的变化，政府不再主导一切，而是引导和支持社会力量积极参与社会治理。这种新的社会治理体制与传统的社会治理体制的最大差别，就在于强调社会治理的主体不是一元的，而是多元的，政府、社会、公众要各归其位、各担其责、协同治理，同时更加注重为社会治理提供法治保障。

此外，党的十九大报告首次提出“打造共建共治共享的社会治理格局[10]”。与以往的“共建共享”相比，虽然只多了两个字“共治”，但却体现了新时代社会治理的新方式，那就是“坚持人人尽责、人人享有”，充分发挥社会治理的协同作用，做到社会治理人人参与，包括各类群众组织、基层群众自治组织以及其他各类社会组织等。

（三）创新社会治理方式和手段

经历了粗放式社会治安向经验式社会管理、精细化社会治理的转变之后，党的十九大报告正式提出，要着力提高社会治理的“四化”水平，即提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，体现了社会治理方式更加注重社会协同、法治保障、技术支持和质量要求。

创新社会治理手段，推进现代化、智能化治理，实施网格化管理，打造线上线下“两张网”，打造基础综合服务管理信息化平台，不断推进现代科技与社会治理的深度融合，深刻认识到互联网在国家治理和社会治理中的重要作用。这是社会治理现代化的基本要求，表明国家在社会治理方面在不断改进职能建设，加大投入力度，有利于实现整个国家治理体系的现代化。

四、党的十九大

“社会治理”思想创新的重大价值

党的十八大以来的社会治理实践及党的十九大报告对社会治理理论体系的创新，具有重大現实意义和深远历史意义，不仅有效助力如期实现全面建成小康社会的奋斗目标，而且开拓了中国特色社会主义社会治理的新境界。

第一，建立并发展了科学社会主义社会治理思想。党中央在马列主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系的指导下，结合当前改革现状、社会实情，提出了一系列社会治理新理念新思想，是对科学指导思想的继承和发展。例如，以人民为中心的社会治理思想，不仅回答了“社会治理为了谁、依靠谁”的问题，也回答了社会治理的评判标准和行动准则问题。

党中央把脱贫作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，在党的十九大报告“加强和创新社会治理”一节中重点增加“打好脱贫攻坚战”这一措施，通过建立一套行之有效的脱贫攻坚责任体系、政策体系、投入体系等，落实各项部署政策，这也是党始终将人民利益作为根本利益的体现。

第二，实现了传统社会管理向现代社会治理的转变。由“管理”到“治理”，虽然只有一字之差，但思想更深刻、内涵更丰富。“社会治理”更加突出了党委领导和政府负责的多元社会主体共同参与、良性互动，有利于构建共建共治共享的社会治理新格局，突出了系统治理、法治治理、源头治理、综合治理，也突出了全面加强党对社会治理的领导，为实现社会治理科学化、现代化、专业化、智能化提供坚强的领导核心和组织保证。这都标志着传统社会管理向适应新时代发展的现代社会治理转变[11]。

第三，构建了社会治理与平安中国、人类命运共同体之间的联系。国家安全是定国安邦的基础，也是社会稳定和社会进步的前提。2014年1月，中共中央正式成立国家安全委员会，推进国家安全法制建设。制定《国家安全战略纲要》和《关于加强国家安全工作的意见》，规划了在新形势下维护国家安全的指导思想。党的十九大报告也多次提到“平安中国”，强调国家安全对社会治理的重要性。

五、结 语

党的十八大以来我国社会治理的理论与制度发展呈现良好的发展趋势，通过总结归纳社会治理思想的产生与演变，能够及时总结经验，发现社会治理在实践中存在的问题，不断完善社会治理制度。近5年来的中国社会治理思想与国家发展形势变化有密切联系，党中央统筹国内国外两个大局、统筹发展安全两件大事，积极宣传人类命运共同体思想，既有利于为我国社会建设和社会治理提供良好的国内国际环境，又有利于为促进人类社会发展打开新的视角。社会治理的最终目的是为了满足人的合理需求，站在中国特色社会主义新时代的起跑线上，唯有以党的十九大报告精神为指引，不断推进我国社会治理制度建设步伐，完善社会治理制度体系，改进社会治理方式，才能不断提升民众满意度。

参考文献：

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[4] 祝裕.使人民獲得感、幸福感、安全感更加充实、更有保 障、更可持续[N].每日经济新闻，2017-10-19.

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[9] 潘盛洲.打造共建共治共享的社会治理格局[N].经济 日报，2017-11-27（05）.

[10] 李冉.打造共建共治共享的社会治理格局[N].光明日 报，2017-10-23（06）.

[11] 魏礼群.党的十八大以来社会治理的新进展[N].光明 日报，2017-08-07（11）.