城乡一体化视阈下农村空巢老人的精准扶贫政策

吕应芳 冯 杰

(福州大学经济与管理学院，福建 福州 350108)

近年来如何解决空巢老人所面临的各种问题不仅成为社会关注的焦点，同时也是学术界讨论的热点话题，如养老问题。然而随着我国反贫困政策的进一步推进，精准扶贫政策已经成为解决社会弱势群体基本生活需求和脱贫致富需求的必经之路，作为其中占比较大的空巢老人，在城乡一体化背景下，利用精准扶贫政策的推进来更有效地解决农村地区空巢老人的养老需求、精神需求很有必要。本文从城乡一体化视角出发，对农村空巢老人的精准扶贫问题做了深入思考，提出从扶贫角度解决空巢老人的生活需求、精神需求等问题的对策建议。

1 农村空巢老人及其产生

空巢的概念最早源自西方文化和传统习惯，后来有学者在默克多的家庭生命周期理论基础上提出了空巢家庭的概念，指所有子女已成年并长期不在父母身边的家庭，生活在空巢家庭中的老人则被称为空巢老人〔1〕。结合我国实际情况，可以将农村空巢老人定义为：年龄一般在60周岁及以上，具有农村户籍且在农村家庭中居住，子女由于外出务工、求学、出国等原因长期不在本地工作和生活，并且与子女一年中至少有半年时间相分离的老人。第五次全国人口普查结果显示，生活在空巢家庭中的老年人有2 339.73 万人，占65岁以上老年人口的26.51%。其中农村老年空巢家庭有1 117.90万户，占城乡老年空巢家庭总户数的71.58%；农村空巢家庭老人1 632.90万人，占城乡空巢老人的69.79%〔2〕。农村空巢老人的产生与发展，是工业化、城市化发展的必然，是传统文化冲击的产物，也是老龄化发展的一种现象。

1.1工业化、城镇化的推动 近年来经济发展速度迅猛，工业化、城镇化进程加速，农业社会也向工业社会转轨，城市就业机会变多，吸引了越来越多的农村中青年进城务工，农村劳动力从农村外迁到城市，从距离、时间、精力上，外出务工的儿女对空巢老人都缺少照顾，留在农村家中的老人无人照顾日常生活起居，自然就成了空巢老人。

1.2传统孝道文化的缺失 市场经济的不断发展，年轻人传统的孝道观念逐渐淡化，家庭结构也逐渐变为“倒金字塔形”的核心家庭，代际之间的情感也渐渐淡漠，普遍出现了“重幼轻老”的社会现象，很多年轻人孝敬长辈的意识也大大减弱，农村父母生病无人知晓与照顾、无人赡养父母、甚至虐待父母的现象时有发生。农村空巢老人的生活愈发困难，传统的家长地位正在减弱，空巢老人的现实境遇亟待改变〔3〕。

1.3人口老龄化的加剧 由于人口老龄化的加剧，使得目前我国的老年人比例明显上升，也是造成空巢老人产生的原因。尤其在我国农村地区，由于年轻人外出时间较长及很大一部分老年人对原居住地的不舍与留恋，子女与父母的距离越来越远，导致农村出现了很多老年空巢家庭。农村空巢老人的需求具有地域与文化的特殊性。

2 农村空巢老人扶贫的特殊性

2.1生活保障优于脱贫致富 目前我国精准扶贫政策是一种脱贫致富的政策要求，目标是实现2020年现行标准下所有贫困人口全部脱贫，达到小康社会。但是作为贫困对象中较为特殊的一类群体，要使农村空巢老人达到完全脱贫的目标存在一定困难，其中部分已经丧失劳动能力或劳动能力较弱，无法参与脱贫致富的扶贫项目，因而无法靠自身能力脱贫。我国在实现精准扶贫精准脱贫政策的要求中提出精准扶贫实现“五个一批”，其中包括社会保障政策兜底一批，那么作为无劳动能力且迫切需要医疗、养老、基本生活保障等需求的农村空巢老人，他们必然是社会保障兜底政策的重要对象。因而，与实现脱贫致富相比，通过兜底政策保障农村空巢老人的最基本生活是农村空巢老人精准扶贫过程中最应该实现的目标。

2.2精神扶贫大于物质救助 相对其他贫困群体，空巢老人存在较强的心理困境。首先，缺乏安全感。生活上缺乏子女照顾、年龄大、收入低等问题都较容易引起空巢老人缺乏安全感，容易敏感焦虑。第二，孤独感强烈。老人害怕孤独是一个普遍现象，然而对于空巢老人而言，他们无儿女陪伴，对衰老、疾病等极易产生恐惧心理，孤独感较一般老人更强烈。第三，心理压力较大。与城市空巢老人相比，在子女外出的情况下，农村空巢老人将变成了农业生产的主力，需要承担繁重的农业生产，同时大部分空巢老人也兼顾着照顾留守儿童的重任。以上问题都直接表现为农村空巢老人的心理困境，究其原因，不但与家庭、社会有关，同时与空巢老人个人的心理素质也息息相关。因而此部分空巢老人的精准扶贫绝不是单纯增加他们的收入，而应该从心理角度对其进行引导、安慰，采取相应的精神扶贫措施，使其在保证了物质基本需求的同时，心理方面也必须慰藉。

2.3政府责任大于家庭责任 我国农村反贫困中，对于老年人的救助或扶贫提倡家庭作用优先，在家庭无法满足时集体或政府介入，然而对于空巢老人而言，他们的子女不在身边，扶贫中的家庭作用相对弱化。或许部分家庭子女会对老人提供足够的费用，但是从空巢老人的心理角度分析，这些费用未必能使他们“脱贫”，因为贫困不仅是由于收入低下造成的。另一方面，现实生活中并不是所有的空巢老人都能得到子女的救助，对于贫困家庭的空巢老人，他们的子女也处于贫困中，因而无法向其提供足够的物质救助，同时为了努力脱贫，外出务工，也无法陪伴，在他们的扶贫过程中，家庭作用相当有限，扶贫责任只能由政府承担主要责任。所以政府应该先于家庭对这部分家庭的空巢老人给予特殊关照，政策到人，满足他们的基本需求。

3 农村空巢老人精准扶贫现实反思

3.1农村空巢老人精准扶贫政策实施现状 目前农村反贫困中对于空巢老人的精准扶贫政策与其他老年群体相比大部分还不具有特殊性。以甘肃省为例，主要有两类政策，一是专门针对老年人的扶贫或救助政策，有城乡居民养老保险补贴政策、高龄老人生活补贴政策和经济困难老年人补贴政策。城乡居民养老保险补贴政策指根据城乡居民养老保险缴纳的情况，对选择100～400元的，每年每人补贴30元，对选择500元以上的，每人每年补贴60元，此补贴在60周岁及以上人员按月领取的基本养老保险基础养老金之外；高龄老人生活补贴政策是指根据老人不同的年龄段，给予一定补贴的政策，100周岁以上，每人每月100元，90～99周岁，每人每月60元，80～89周岁，每人每月25元；经济困难老年人补贴政策指对特困家庭、低保家庭和其他低收入家庭中的失能、失智、高龄老人和计生特殊困难家庭接受养老机构服务的老年人给予补贴，补贴标准为每人每月100元〔4〕。另外一类政策是涉及部分老年人的其他扶贫或救助制度，有农村最低生活保障制度、农村特困供养政策等。这些政策在扶贫和救助对象上较广泛，不局限于老年人，但是大多老年人符合条件的都被纳入政策中，获得了大量的优惠，2010～2016年我国的农村低保人数和农村特困供养人员数见表1〔5〕。另外，除了在基本生活救助和养老服务方面对于老年人有特殊救助政策外，随着医养结合的展开，对老年人群体的医疗保障方面也开展了相应的政策优惠。

表1 2010～2016年农村困难群体基本生活救助情况(n，万人)

3.2农村空巢老人精准扶贫政策缺陷

3.2.1扶贫标准相对偏低 由于长期以来城乡二元经济体制的影响，我国城乡社会保障制度产生了较大差距，无论在保险福利方面还是救助扶贫方面，保障水平都有所不同〔6〕。以最低生活保障制度为例，2010～2016年，城乡低保平均标准与月人均补助水平均表现出较明显的差异性，见表2。虽然随着近年来城乡一体化的建立，城乡低保标准和补助水平差距逐渐在缩小，但是缩小速度较慢。农村低保作为农村精准扶贫政策中的兜底脱贫政策，对老年人的保障作用起到决定性作用，相对偏低的标准从一定程度上制约了政策对贫困群体产生兜底脱贫的效果。

表2 2010～2016年城乡低保标准与补助水平变化

3.2.2精神扶贫政策缺失 目前，随着精准扶贫政策在农村地区的大范围实施和子女的供给，部分农村空巢老人的基本生活需求可以达到满足，但是要想从根本上保证农村空巢老人不再成为返贫对象，仅仅满足其最基本的生活需求是不够的，应该在此基础上更加关注农村空巢老人的精神需求。老年人的精神需求包括3个维度，即自尊、期待和亲情的需求〔7〕。自尊需求指老年人作为独立的生命体有权自主选择个人的生活方式和参与家庭事务、参与劳动的决策，实现对空巢老人的自尊需求就应该尊重其决策权和实现自我价值的权利。期待需求是指老年人对子女成就的期待，虽然老年人由于种种原因沦落为空巢老人，但是他们对子女外出追求事业产生了较强的期待心理，子女的成就会给父母带来安心，成为空巢老人精神需求的较高层次。亲情需求是指老年人对家庭和天伦之乐的心理需求，随着时间的推移，空巢老人会对家庭产生强烈的需求，尤其是特殊的空巢老人，他们常年独自生活，更渴望得到亲人的关怀。从空巢老人的精神需求可以看出，在扶贫过程中，关注其精神层面的扶贫状况更为重要，如满足其参与劳动的需求、得到日常照料的需求等，但是目前在农村反贫困中，我国除了提供精神卫生服务机构外，对于空巢老人精神层面的其他扶贫政策较为匮乏，大部分地区根本不存在针对空巢老人的精神扶贫政策。2016年我国各类社会服务床位数中养老服务73.02万张、精神卫生服务8.4万张，其他16.3万张〔5〕。

3.2.3社会福利政策覆盖面小 对于老年人而言，在扶贫过程中，应该多从养老需求、医疗需求等方面展开相应的扶贫政策。事实上，养老需求是空巢老人最迫切、最主要的需求，主要包括经济供给、生活照料、医疗康复、精神慰藉和权益保护等一系列需求。在福利制度中，对于老年人的福利政策应该具有独立性，目前我国的养老保险制度已实现全覆盖，农村年满60周岁的老年人可以按月领取养老保险基础养老金，医疗保险制度也基本全覆盖，大病、门诊等费用都能实现较大比例报销，然而对于空巢老人而言，单纯的保险制度和经济供给无法满足其多样化的养老需求，普遍的医疗服务也无法满足空巢老人特殊的医疗康复需求，因而在养老、医疗等方面，空巢老人需要更特殊的福利政策〔8〕，如医养结合，但是目前在农村，这类政策基本还尚未全面实施。目前，农村空巢老人的扶贫中所附加的其他福利政策的覆盖面都较小，如农村特困供养制度大多覆盖其他残疾人、孤儿等群体，在空巢老人中覆盖率较低，截至2016年底，全国农村特困人员救助供养496.9万人，比上年减少3.9%，但尚未统计政策对空巢老人的覆盖情况。公报还显示全国享受高龄补贴的老年人2 355.4万人，比上年增长9.3%，享受护理补贴的老年人40.5万人，比上年增长52.8%，享受养老服务补贴的老年人282.9万人，比上年增长9.7%〔5〕，但同样未涉及空巢老人独立的政策实施情况。事实上，目前我国针对老年人的福利政策没有单独面向空巢老人的项目，导致空巢老人获得福利政策的覆盖率较小。因此面向空巢老人建立医养结合政策是在扶贫过程中对空巢老人来说较有针对性的一项政策，打破了其他福利政策覆盖对象较广泛导致空巢老人覆盖率较小的困境。

4 城乡一体化的意义及农村空巢老人精准扶贫政策完善建议

4.1城乡一体化对农村空巢老人精准扶贫政策的意义 首先，城乡一体化与农村空巢老人精准扶贫政策密切相关。从目前农村空巢老人精准扶贫政策存在的问题可以看出，相对城市地区，农村空巢老人的扶贫政策出现了标准低、政策不健全、制度覆盖面较低等问题，这些问题的出现与城乡二元经济体制有着密切联系。前文已经提到，农村空巢老人的扶贫应注重基本生活保障，以兜底保障政策为主，目前在农村，针对老年人的生活保障制度并不缺乏，但是却由于长期以来的城乡二元体制，使得这些保障政策的保障水平与城市有一定差距。其次，城乡一体化保证了精准扶贫资源的公平分配。随着城乡一体化的建立，城乡之间的差距将逐渐缩小，包括各项权益保障。因而在精准扶贫过程中，针对空巢老人的各项救助、扶贫政策的标准也将逐渐与城市标准缩小差距，使得农村空巢老人能够享受到与城市相比相对公平的扶贫资源，这不但对农村精准扶贫政策产生了一定的影响，同时对空巢老人的权益保护也产生了很大的正效应〔9〕。

4.2完善农村空巢老人精准扶贫政策的对策建议

4.2.1加强精准扶贫政策宣传，调动空巢老人自我发展的积极性 精准扶贫政策强调扶贫对象的积极参与，在农村空巢老人精准扶贫过程中，同样应该从空巢老人自身特点出发设计扶贫项目。与城市空巢老人相比，农村空巢老人表现出一定的独特性，首先，部分农村空巢老人常年从事农业生产，不但不惧怕参与劳动反而更希望加入劳动行列，因而政府可以通过产业化扶贫帮扶这样的空巢老人，使其从事适度的农业化生产，通过实现产业增收不但能够增加收入，而且也可以增强他们的成就感，一定程度上减少孤独感；其次，农村空巢老人邻里交往较城市更为方便，老年人交流可以消除彼此的孤独感，但是可供农村老年群体交流活动的专门场所相对较少，又由于部分地区存在异地搬迁等问题，使得该地区的老年人同时又沦落为留守老人，邻里也越来越少，人际网络逐渐疏化〔10〕，因此针对此问题政府应充分发挥农村老年人互动优势，建立相对较为集中的活动场所，促进老年人之间的活动与交流，通过整村搬迁或就地改造的方式减少因异地搬迁造成的留守老人数量。此外，与城市空巢老人相比，农村空巢老人思想较为传统，存在对子女外出表示不理解，甚至抱怨等现象，在扶贫过程中不配合政府政策，对于这种类型的空巢老人，政府应给予思想观念上的纠正，通过宣传教育等方式实现扶贫先扶智的模式。总之，从空巢老人自身角度来看，政府在精准扶贫过程中可以通过鼓励空巢老人参与劳动、建立老年活动场所、纠正思想观念等方式促进政策的有效实施。

4.2.2出台惠农经济政策，吸引空巢老人子女返乡 子女外出、家庭结构变化是导致空巢老人群体出现的直接原因〔11〕，同时农村经济不发达，从事农业活动收入低，大部分家庭陷入贫困也是子女选择外出的原因，由此可见，农村经济不发达是导致农村空巢老人数量越来越多的原因之一，因而在农村空巢老人精准扶贫过程中，家庭作用小于政府作用，但是毕竟我国是注重孝道的国家，如果可以通过一些方式方法引导外出务工人员返乡，使农村空巢老人数量直接减少，这将是解决空巢老人扶贫或养老最好的方式。但是如果原本子女外出的原因是客观原因使其陷入贫困造成的，那么吸引他们返乡，必须大力发展农村经济。所以，国家应进一步加大对农村、农民的扶持力度，建立农民收入增长的长效机制，使得农村劳动力能够就地转移，减少农村空巢老人的数量，强化家庭养老功能。首先，国家应加强农村基础设施建设，优化农民生活、务农条件，改善当地的投资环境，吸引外资，增大当地农民就业的机会，促进经济发展。其次，在农业方面，政府应加大对农村地区的财政投入，吸引更多的农民愿意从事农业生产。再次，在非农业方面，鼓励因地制宜发展乡镇企业，提供优惠政策吸引外出务工人员回乡创业等〔12〕。总之，无论是通过产业化扶贫还是直接提供就业机会，增加创业平台的方式，都可以使得农村经济得以发展，吸引外出务工人员回乡，从空巢老人家庭角度出发，直接减少空巢老人数量，从侧面为农村空巢老人的有效扶贫提供了支撑。

4.2.3实现精准扶贫政策与手段的有力衔接 有效实现对农村空巢老人的精准扶贫，从政策设计上，政府应该建立专门针对空巢老人这一特殊群体的扶贫政策，将其与其他贫困群体加以区别。在城乡一体化视角下，不但应该建立与城市空巢老人扶贫过程中相对统一的扶贫标准，而且应该建立有针对性的扶贫政策。

第一，实现城乡老年人扶贫标准的衔接：与城市相比，农村空巢老人的扶贫和救助标准都较低。随着城乡一体化的开展，扶贫资源、社会救助、社会福利等方面的资源配置开始强调城乡之间公平分配，那么在老年人扶贫过程中，政府更应该强调标准的一致性。只有当扶贫标准实现城乡一体化，空巢老人的扶贫问题才能从形式上实现城乡之间的公平实施。目前在养老、医疗、低保等制度中，农村的标准与水平均低于城市，但是精准扶贫政策主要面向我国农村地区，尤其是在连片贫困区的实施力度更大，因而，在扶贫标准方面，对于农村空巢老人的扶贫标准可以实现与城市地区的衔接，设置同等扶贫标准，甚至高于城市标准。

第二，实现精神扶贫与物质救助的衔接：农村空巢老人的特殊性决定了在精准扶贫过程中其精神扶贫不可忽视，且必须作为扶贫中较为重要的方向进行帮扶计划的设置。当然，首先得保障基本生活，这是扶贫的基本目标，因而政府在给予农村空巢老人物质救助的同时，应该给予他们精神上的慰藉。这就要求政府在精准识别时将空巢老人单独列出，然后在设置空巢老人帮扶计划时，首先与其他贫困群体一样给予物质救助，然后将其与其他老人加以区分，以空巢老人需求为导向，增加农村地区养老服务设施或老年活动场所，既要完善服务点的设施，又要丰富服务设施的内容，尽可能消除空巢老人的精神疾病。通过这种方式同时满足空巢老人的物质需求和精神慰藉，才能真正实现对空巢老人的帮扶。

第三，实现脱贫与最低生活保障的衔接：空巢老人扶贫的特殊性之一就在于生活保障大于脱贫致富，即这类群体的扶贫与其他群体扶贫的目标有所区别。我国精准扶贫政策建立是为了实现脱贫致富，但是对于空巢老人而言，他们的扶贫最后目标不在于此，如果于2020年通过政策兜底达到了脱贫线就将其退出扶贫或救助名单，那么他们的生活可能还会存在困难，因而政府对空巢老人的扶贫一定要将脱贫目标与基本生活保障进行完全衔接，强调对他们的生活保障，而不是以实现脱贫致富为目标，不但防止他们的生活再次陷入困境，同时也可防止由政策的反向激励对他们造成的心理压力，进而保证空巢老人扶贫政策的有效实施。

第四，实现政府帮扶与社会力量的衔接：在精准扶贫过程中，政府起主导性作用，但是单靠政府的力量化解所有贫困问题是不科学的，因而必须引进社会力量参与，发挥民间组织、非正式组织等的支持功能。民间组织对空巢老人的关注大多具有间歇性，应该建立专业的服务空巢老人的民间组织，保证这种关爱的稳定性。非正式组织对于空巢老人的支持则是关注他们所获得的资源，即家庭、亲友、邻里和非政府组织的支持，充分利用这些资源给空巢老人以物质上和精神上的慰藉。另外，在空巢老人扶贫中，政府应该引进社会慈善组织参与扶贫，通过发挥慈善组织的特殊功能，提供社会福利，减轻政府在帮扶中的财政压力，同时提升空巢老人的满足感，使其感受到来自社会的关注，增加安全感，达到精神扶贫和物质救助双重效果。

总之，农村空巢老人在精准扶贫政策对象中具有其特殊性，目前随着城镇化进程的加快，解决这类特殊群体的扶贫问题更是刻不容缓，因而政府应该在城乡一体化背景下加快解决农村空巢老人的精准扶贫问题，对于空巢老人自身，应加强宣传，调动空巢老人自我发展的积极性；对于空巢老人家庭，应推动大地农村经济发展，吸引空巢老人子女返乡；对于空巢老人的精准扶贫政策，应积极采取措施，促进精准扶贫政策与手段的有力衔接。只有这样才能从一定程度上解决农村空巢老人精准扶贫过程中所面临的各种问题，进而为整个精准扶贫政策的推动做贡献。