依法治国与依规治党的有机统一与实践

[摘要] 依法治国和依规治党有机统一的根本判断标准是党是否忠于党章、忠于宪法法律，是否严格依法治国、依法执政。本文从静态与动态相结合的角度阐释有机统一，即根本原则、理论指导、制度规范这三个静态维度以及具体实践这一动态维度，指出依法治国与依规治党有机统一的实践，就是把依法治国的基本方略同依法执政的基本方式有机统一起来，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。

[关键词] 依法治国； 依规治党； 监察体制改革

[中图分类号] D920.1；D26 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2018）07-0052-04

党的十九大报告提出，要坚持“依法治国和依规治党有机统一”，这是新时代全面依法治国、全面从严治党向纵深推进的根本要求。依法治国和依规治党的有机统一要求党要忠于宪法法律、遵从党章，严格依法治国、依法执政，将国家建设、政党建设统一在法治之下，实现国家治理的现代化。理解和实践这一要求，需要在静态、动态相结合的基础上，从根本原则、理论指导、制度规范、具体实践四个维度展开。

根本原则：坚持中国共产党的领导

依法治国和依规治党的有机统一是新时代全面依法治国基本方略的重要内容，这一方略的实践推进首先应当遵循一个根本原则，即坚持中国共产党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。新时代治国理政的基本方式是法治，这是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在实现党执政兴国、人民幸福安康、国家长治久安的历史高度，把法治的一般规律与我国实际情况有机结合，坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，协调推进“四个全面”战略布局，推进国家治理体系和治理能力现代化的理性选择。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身应该在宪法和法律范围内活动，形成党领导立法、保证执法、带头守法的局面。

党的领导离不开党的治理的现代化。在党的领导下实现依法治国和依规治党的有机统一，必须以遵从党章、依法执政为前提，推进执政党治理的法治化。在现代民主政治条件下，执政党是一个国家政治权力的中心，如何规范政党权力与政党行为，充分发挥政党在民主政治中的作用，保持政局的和平、稳定与秩序，这是一个需要注意的问题。党的十八大以来，习近平总书记对党和法治的关系问题进行了更加深入的探索，他强调：“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命，赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利，实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”1这更加深刻地反映了中国特色社会主义法治发展的内在机理，有助于为党和国家有效解决一系列错综复杂的问题、妥善应对面临的各种严峻挑战提供制度化方案。治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。这就是新时代制度治党的逻辑前提。制度治党在法治的规范内理解，含有民主与法治、权利与义务等丰富的制度意蕴，融汇了法律至上、权力监督、依法治国、依法治党等诸多价值取向。党是领导一切的，党的正确领导有赖于党自身必须在宪法法律范围内活动，党自身要以制度建设贯穿政治建设、思想建设、组织建设、作风建设和纪律建设，深入推进反腐败斗争。唯有如此，民主与法治、权利与义务、权力与责任的制度意蕴才可能实质性融入新时代执政党建设的理论和实践，从而确保党的领导、人民当家作主和依法治国的统一。

理论前提：中国特色社会主义法治理论

理论成熟是行动有效的前提。没有体系化的理论，就不可能形成体系化的制度和实践。高度重视理论建设、理论创新和理论武装，以先进的理论指导实践发展，这既是我们党的一个优良的传统，也是保证党的事业不断胜利前进的重要法宝。实现依法治国和依规治党的有机统一是新时代全面依法治国基本方略的重要内容，是关于依法治国和依规治党关系的崭新表述，其实践必须以中国特色社会主义法治理论为指导。习近平总书记强调：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。”1作为人类法治理论的最新成果，中国特色社会主义法治理论深刻回答了社会主义法治的本质特征、价值功能、内在要求、基本原則、发展方向等重大问题。2只有以社会主义法治理论为指导，以法治思维、法治方式推动现代化强国建设，才能够确保改革发展的成果惠及人民。

在中国特色社会主义法治理论指导下，依法治国和依规治党的有机统一还必须统一于坚持社会主义法治道路。道路问题是最根本的问题，道路决定命运，道路决定前途。习近平总书记多次强调，我国法治建设的成就大大小小可以列举出十几条、几十条，但归结起来就是开辟了中国特色社会主义法治道路这一条。这一道路是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现，是社会主义法治建设成就和经验的集中体现，是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。强调中国特色，需要明确不能陷于两个极端：一是闭门造车，拒绝借鉴国外优秀经验。不可否认，西方一些国家的法治建设历史比较长，制度成果比较多，规范设计有其先进性。因此，我们在法治建设中要吸收其经验，借鉴其理论与制度设计中的合理成分。二是降低标准。中国特色强调的是坚持道路自信，坚定建设社会主义法治强国的决心和信心，而不是简单化、标签化。走中国特色社会主义法治道路是要追求在充分认识自身特点的基础上、实现对既有特点的优化和超越。

制度体系：以宪法为统领的规则体系

在制度层面，法治的根本判断标准应是国家治理的最终权威是以宪法为统领的一套规则体系，该规则体系内部协调统一，统一在宪法之下。新时代全面依法治国的总抓手是建设中国特色社会主义法治体系，全面从严治党最根本的出发点是全党要立好规矩、遵守规矩。由此，依法治国和依规治党有机统一的制度标准就是实现新时代全面依法治国的总目标——建设中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家。

依法治国和依规治党有机统一的实现以具体制度及制度实施机制的衔接协调为基础。如果说科学立法、民主立法、依法立法，以良法促发展是保障善治的根本要求，这一逻辑同样适用于党内法规制度体系的建立和完善。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央特别重视党内法规制度建设，强调加强党内法规制度建设是全面从严治党的根本之策、长远之策。根据《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》，到建党100周年时，我们要完成以党章为统领，包含党的领导法规、组织法规、自身建设法规、监督保障法规在内的党内法规制度体系建设。这与新《党章》强调的、将制度建设贯穿于党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，深入推进反腐败斗争，全面提高党的建设科学化水平的要求是完全一致的，是新时代提升制度治党实效性的关键问题。由此，依法治国与依规治党的有机统一，实际强调的是国家法律体系和党内法规体系相互协调、互为补充、统筹建设、同向发力。

依法治国与依规治党有机统一的具体实践

（一）从制度建设层面实现宪法法律与党内法规的衔接和协调。

党内法规和国家法律都是党和人民意志的反映，在党内法规与国家法律并行为中国特色社会主义法治体系的子体系逻辑之内，推进依法治国、依法执政，建设社会主义法治国家，就必须同时健全、完善国家法律和党内法规。在宪法、党章的统领下，形成二者相辅相成、相互促进、相互保障、统一于国家宪法的制度体系格局。这种格局，既着眼管党治党和执政党建设法治化的实际，又遵循法治的一般规律，在维护宪法和法律尊严的基础上，使二者依据法治规律和治国理政的客观实际不断完善，保持其相互呼应、协同和承接的良性互动，从而达至“内在统一于”中国特色社会主义法治体系。由此，国家法律与党内法规的衔接协调，其理性设计应是基于对党与法、纪与法的关系厘定基础上，从法规制度制定、实施、监督保障等不同层面，立足规范主体与规范行为、程序立法（规）与实体立法（规）的相互关系，在全面依法治国委员会的统一领导下、在社会主义法治体系内，统筹进行制度建设。具体而言，在坚持党规严于国法的基础上，党章党规可以对各级党组织和全体党员提出更高要求；一些在党内法规中先行规定但更适合由宪法法律来规定的内容，要在完善和成熟后及时转化为宪法法律；一些与发展阶段发展目标不相适应、甚至与国家法律存在冲突的法规规范要及时进行清理等。

当前，中国特色社会主义法治体系建设的重点是贯彻落实《关于加强党内法规制度建设的意见》，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，提高党内法规执行力。结合《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018年—2022年）》，应着重提升党内法规建设质量，从制定、清理、修改、解释、审批、发布、备案、评估、普及等方面，加强党内法规制度建设，特别是通过党内法规的备案审查、清理、评估等程序和制度性规范的完善，确保党内法规与国家法律在制定、实施、监督上相互协同，形成合力。

（二）以监察体制改革、党政同责、合一办公等实践推进治国与治党相统一。

监察体制改革本身就是依法治国和依规治党有机统一的生动实践。在监察制度试点推进的基础上，党的十九大决定深化国家监察体制改革，成立国家监察委员会，目的就是加强党对反腐败工作的集中统一领导，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。随着监察体制改革的全面展开，党内执纪与反腐败执法在机制、程序、标准等诸方面，将逐步实现更有效的衔接。由此，立足于国家监察法的出台和实施，深入研究推进监察制度实践，将是践行依法治国与依规治党有机统一的长期实践。

党政同责在一些重点领域实践展开。2015年，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过《环境保护督查方案（试行）》，中央环保督查制度就是在党中央的统一领导下、党政同责推进改革发展中的重大问题的制度实践。2015年，中央辦公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》。2017年11月，第一批中央环保督查移交案件的问责结果公开，内蒙古、黑龙江、江苏、江西、河南、广西、云南、宁夏8省（区）1140名干部被问责。中央督查工作实践表明，在涉及对环境案件的督查中，与书记省长的谈话是督查工作的“标志性环节”，省级层面环保督查全面启动。1目前，大多数省份已制定《生态文明建设目标考核办法》等，推进生态文明建设目标评价考核实行党政同责。与此相关，安全生产党政同责、食品安全党政同责等相关办法、意见，《党政主要负责人履行推动法治建设第一责任人职责规定》等，都是一岗双责“破冰”，依法治国和依规治党有机统一的有益实践。

深化党和国家机构改革。党的十九大报告明确要健全人民当家作主制度体系、发展社会主义民主政治，其中重要任务之一就是深化机构和行政体制改革。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，明确构建总揽全局、协调各方的党的领导体系，坚持以党的全面领导为统领推进改革，这是实现国家长治久安的必然要求和根本保证，是关系党和国家事业全局的重大政治任务。深化党和国家机构改革的实践推进，需要统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。因此，围绕统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法，在省市县职能相近的党政机关合并设立或合署办公，是重要的制度实践。

（三）充分发挥党员干部尤其是高级干部的重要作用。

党员干部特别是高级领导干部的党性修养以及法治思维能力影响着他们自身的法治意识，制约着他们自身遵法（规）学法（规）用法（规）的水平，也影响着一般公众对法治的认识和遵从。柏拉图曾经说，如果官吏不守法，制定得再好的法律也将形同虚设。这一论断与我们传统文化中的“上行下效”，与孔子关于“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”的思想相一致。现实而言，我们国家和社会治理中党员干部的行为对普通民众具有很强的示范效应。因此，应当通过教育培训、监督、考核等制度设计，把依法治国和依规治党“两手抓”“两不误”作为衡量党员干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系；把能不能遵规守法、善不善于依法依规办事作为考察党员干部的重要内容；强化自律，党员干部尤其是高级领导干部严于律己、以身作则，不搞特权、不谋私利；建立健全容错纠错机制，激发广大党员干部在依法治国和依规治党中勇于创新、敢于担当。2

[参考文献]

[1]曹萍.坚持依法治国和依规治党有机统一[N].光明日报，2017-12-11.

（作者简介：周悦丽，北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心北京市委党校研究基地研究员）

责任编辑 / 申 洁