“一带一路”建设反恐法律合作机制研究

摘 要 在全球化的今天，面对愈发复杂的恐怖主义，中国需要同“一带一路”沿线国家携手并进，通力合作，在充分认识与研究恐怖主义的基础上，克服当前的合作难题，在全球治理视域下以“总体国家安全观”为基础进行反恐合作理论创新，构建科学化、法制化、系统化的具有可操作性的反恐合作机制。

关键词 “一带一路” 恐怖主义 合作机制

作者简介：郝众望，西南政法大学国际法学院，硕士研究生，研究方向：国际经济法。

中图分类号：D630.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.053

“一带一路”倡议自提出以来，促进了沿线各国的经济政治合作，备受瞩目。然而2014年，随着阿布·贝克尔·巴各达迪建立“伊斯兰国”（ISIS），恐怖主义发生革命性变化，自此全球性的反恐怖主义迈入新阶段，更值得关注的是，当前众多响应“一带一路”倡议的国家正处于此种发生新变化的恐怖主义威胁范围。全球化的当下，恐怖主义愈发错综复杂，其本身信息化、网络化以及恐怖手段的多样化，对“一带一路”合作提出了重大挑战。

一、“一带一路”建设中恐怖主义威胁新态势

（一）伊斯兰国接任基地组织，成为符号化代表

自“9·11”事件震撼世人后，“基地”组织变成了恐怖主义的旗帜，其本身变得符号化，而其领袖本·拉登更是成为了恐怖主义的代名词，然而在美国采取各种军事措施对其进行打击后，基地组织愈发疲弱，逐渐失去其在恐怖主义领域中的霸主地位，尤其是在2011年，基地组织灵魂人物“本·拉登”被美军击毙，使基地组织一蹶不振，难以再成当初的气候。而与之相辉映的是伊斯兰国（ISIS）的突然崛起，自2013年伊斯兰国成立至今，其本身组织形式严密，有颇具规模的武装，可以与政府军正面抗衡，再加上其借由网络进行宣传，通过海外招募“圣战者”的模式，吸引世界各国尤其是“一带一路”沿线国家的恐怖分子参加，使其成为现今恐怖组织的符号化代表。

（二）“伊吉拉特”发生新变化

“伊吉拉特”为迁徙之意，其内涵见于《古兰经》，是指“先知”穆罕默德被迫率领其信徒，自麦加迁徙到麦地那。而在今天，恐怖分子对其进行歪曲解释，使其成为“迁徙圣战”的代名词。目前正值风口浪尖的ISIS，俨然变成全球暴恐成员开展“迁徙圣战”首选。除了来自中东地区和北非地区的一些穆斯林国家，更有来自东南亚国家以及我国新疆的极端分子北上西进，加入该恐怖组织。在“一带一路”倡议发展的当下，“伊吉拉特”有沿“一带一路”发展之势，目前各国边境恐怖主义安全防范已成为全线问题。

（三）袭击对象发生变化

袭击对象变化主要在于恐怖主义袭击从传统的以政要、领袖、名流等重要人物，或者针对政府、地标建筑、军备设施、等重要单位为目标向更加难以捉摸和确定的非重要目标转变，前者如“9·11”，针对纽约市世界贸易中心和美国国防部“五角大楼”发生的震惊中外的恐怖袭击事件即为袭击重要地标和政府机关典型例子。然而近年来，在进行袭击对象选择上，恐怖主义发生了新的改变，他们安排、号召、宣传恐怖分子们以及支持者们扩大袭击目标的选择范围，从传统的针对具有政治意义或军事意义的目标，变化至针对不具有特殊意义的日常生活目标。

（四）恐怖组织活动信息化网络化程度不断加深

信息化时代的到来，加快了恐怖袭击造成的恐怖景象传播速度，给人们带来了更为强烈的视觉冲击和心理震荡。恐怖组织一方面借由网络传播令人惊骇的画面，造成民众更大程度的恐慌，另一方面，又通过网络沟通联络，招募新人，对恐怖活动施加号令、鼓动恐怖主义袭击。同时，恐怖分子借助现代高科技手段进行的恐怖袭击，使各国政府防不胜防。举例来说：据英美等国披露，当前暴恐成员正试图将可产生爆炸的化学物质事先藏匿于恐怖分子体内。当制造爆炸时，暴恐成员可以假装自己患有糖尿病，通过往身体注入“胰岛素”使炸弹起爆。

二、现有“一带一路”反恐合作机制所面临困境

（一）中东、东南亚及南亚地区民族、宗教冲突严重

自古以来，中东都是众多民族混居之地，其位于中西亚、北非、东南欧交界地带，阿拉伯人、犹太人、土耳其人、波斯人等均有分布，在长期共同生活环境中，民族间隙不断扩大，民族摩擦也不断增加，这无外乎阻碍整个中东地区的反恐合作机制的形成发展。在反复的扩张与被征服中，各民族之间矛盾积怨已久。同时，在战争、自然灾害的影响下，各民族不断进行迁徙与交融，又加剧了不同民族间宗教信仰的碰撞，进而引起教派的尖锐对立。

（二）国际社会对恐怖主义界定模糊

对于什么是恐怖主义，荷兰学者施密德（Alex Schmid）在《政治恐怖主义》一书中进行了109种界定，很显然，作為针对一个概念的界定，这明显过于复杂，但这也恰恰凸显出了对恐怖主义作出界定的困难。正因为对恐怖主义界定众说纷纭，会出现非常尴尬的情况，如以色列和西方国家将巴勒斯坦的伊斯兰抵抗运动（哈马斯）界定为恐怖主义组织，但是哈马斯却于2006年巴勒斯坦大选中获胜上台并于3月19日正式重组内阁并执政，成为合法选举上台的政党。恐怖组织缺少一个为大多数国家所接受认可的定义，因此难以将恐怖主义与合法正当的抵抗活动相区分，也会为霸权主义国家对主权国家军事侵略寻找借口打开方便之门。这为“一带一路”反恐合作增加了难题。

（三）成员国法治发展水平不平衡，区域反恐司法合作不健全

在政治、经济、历史等多方面因素综合影响之下，“一带一路”沿线成员法治水平各异，由于其大多数为经济低速增长的中等收入国家，仅有少数国家经济发展快速，因此其不具备相应的总体治理能力，法治发展与司法合作的水平也会随之降低。整个“一带一路”反恐合作体制机制需建立在法治平台之上，其反恐司法合作的程度和水平往往由各个成员国的法治水平决定，因此，随着成员国自身法治水平普遍提高，“一带一路”反恐合作机制才会得以健全。

（四）霸权主义强权政治使“一带一路”区域反恐盘根错节

冷战结束后，石油资源的战略价值没有下降，美国希望成为全球的石油“操盘手”，为了扫除障碍，一方面，将一批阿拉伯和伊斯兰国家公开宣布为“流氓国家”、“无赖国家”并列入打击对象，另一方面，依据其利己主义标准，扶植当权政府的敌对势力，而这些势力，很多正是目前正猖獗的恐怖组织原型，如当年为了打击苏联而扶植的阿富汗塔利班政权。美国霸权主义就恐怖主义所抱有的这种态度，使“一带一路”区域反恐合作机制变得极其复杂，各方意见也更难以达成一致。

三、“一带一路”区域反恐合作机制现状

（一）上海合作组织的反恐法律合作机制

自2001年，上海合作组织成立，其为我国西部边界地区安全保护以及中亚地区的稳定与发展都产生了相当积极的作用。當下正处于恐怖主义发展的新时期，更加需要对上海合作组织的反恐合作机制赋予新的内涵，既需要扩大其合作的广度：吸纳新成员，制定新协议，应对新局势，又需要加深其合作的深度：加强各国战略互信，进行更高级更频繁的领导人多边会谈等。

（二）中东地区反恐法律合作机制

1.双边合作：在双边合作方面，沙特与也门、科威特与也门、以及叙利亚和土耳其之间都开展了多层次，全方位反恐合作，甚至一向同海湾阿拉伯国家关系冷淡的伊朗也加入了反恐合作。各国以签订的反恐合作协议为基础，通过国家内部安全部门之间的合作，在恐怖罪犯引渡、边境维和事务上取得了一定成果。

2.多边合作：多边合作方面，1998年4月，《阿拉伯制止恐怖主义公约》得以签订，表现出阿拉伯世界对于反恐怖主义的决心，是具有历史性的一大步；而在阿拉伯海湾合作委员会框架下开展的多边合作，在中东地区更是具有首创意义。该会议特别强调相关国家在反恐情报互通以及打击恐怖活动方面的协调工作，12月22日，以新措施打击恐怖主义的共识也得以达成。

（三）东南亚、南亚地区反恐法律合作机制

近来，东盟各国进行了诸多反恐合作并且的确取得了许多成就，自2002年，菲律宾、马来西亚、印尼三个国家成立反恐联盟，在会议上通过《情报交换及建立联系网络协定》后，各方不断取得反恐合作共识并且签订多方反恐合作文件，进行执法合作，并构建了司法机关高层领导互访及人员培养机制。

四、“一带一路”反恐法律合作机制的构建

（一）强化联合国的主导作用

针对当前威胁“一带一路”沿线成员国国家安全的恐怖主义势力，需尊重联合国在全球反恐战争中的主导地位。至今，联合国已通过了13项关于反恐怖主义方面的单行立法，并且也做出了众多同反恐怖主义工作有关的努力。已经在世界范围内形成了一整套预警、打击、和处理面对恐怖主义的原则、规定和程序。与此同时，联合国安理会可以提供武力打击活动的合法性，坚持发挥联合国主导作用，既能够使全球反恐力量得以凝结，又能够最大程度对反恐单极化现象加以防范。

（二）贯彻落实“总体国家安全观”战略部署，做到内外反恐并重

构建“一带一路”反恐合作机制，我国需要积极承担国际责任，作为“一带一路”倡议发起国，中国提出的“总体国家安全观”切合当今国际反恐怖主义合作时弊，即需坚持统筹发展和安全两件大事，既要善于运用发展成果夯实国家安全的实力基础，又要善于塑造有利于经济社会发展的安全环境。 倡导“一带一路”沿线各国家之间放下民族偏见，化解宗教隔阂，梳理紧张关系，求同存异，打击本国恐怖主义与对外反恐合作并重。

（三）健全国际司法合作机制，完善沿线国家反恐合作法律制度

国际司法合作机制不健全是阻碍反恐合作的重要因素。在“一带一路”、“共商、共建、共享”的发展观念指导之下，相关各国只有在充分尊重别国主权与领土完整共识之上，就恐怖主义问题的产生、蔓延和变化等问题做到通力合作，才有可能从根本铲除恐怖主义毒瘤。对于实现“一带一路”框架下的反恐国际合作来说，应当以条约和文件的形式将刑事司法协助的相关内容明确化、制度化，引入广义范畴的司法合作模式，而不是仅仅局限于采取引渡、域外侦查等传统合作模式，应当更进一步地深入推进广义范畴的司法合作体系。构建一套完整的“一带一路”沿线国家的反恐合作法律制度，在制度上做到有法可依，有据可循，为反恐行动的合法性保驾护航。

（四）发挥上海合作组织优势，组建反恐法律合作命运共同体

一方面，我国西部边疆地区“东突”势力愈发活跃，另一方面由于地理位置本身存在的特殊性以及宗教信仰方面的相似，“东突”分裂势力开辟了所谓“西南路线”，使我国西南临近东南亚、南亚地区反恐形势高度紧张，反恐工作压力空前加大。同作为处于恐怖主义威胁下的国家，中国与中东、东南亚、南亚国家针对恐怖主义开展法律合作机制，进行反恐资源共享，在整个“一带一路”建设的稳步发展中显得格外紧迫。各国亟需在上海合作组织反恐合作实践中汲取经验，构建“上合组织”升级版，为“一带一路”的稳步开展提供反恐法治保障与合作平台构建，供给法律能源，促进各方协作。

参考文献：

[1]朱玉.认清“伊吉拉特”的本质及其危害.新疆日报（汉）.2015-07-10（002）.

[2]李景治、宫玉涛，等.反恐战争与世界格局的发展变化.北京：当代世界出版社.2009（35）.