红色老区的棚改样本

张乐

经过近三年的探索和实践，贵州省遵义市红花岗区走出了一条具有老区特色的棚户区改造之路。通过政策配套和模式创新等多重探索，打赢了一场社会参与度高、群众获得感强的棚改攻坚之战。

“红花岗区作为老城区、旧城区，城市基础不配套、不完善，群众居住条件比较差，群众的住房安全必须要强抓，这既是民生工程，又是经济发展的重要抓手。必须推动旧城的更新，推动经济的转型升级，发展生产。”贵州省遵义市红花岗区人民政府副区长袁建平对《中国经济信息》记者说道。

袁建平副区长掷地有声的表态，某种程度上既表明了红花岗区棚改的决心，同时也透露出棚户区改造进程中的艰难程度。

回想起2015年6月14日发生的事故，至今仍让红花岗区委区政府的工作人员记忆犹新。当时，红花岗区延安路街道办事处松桃社区一栋居民楼发生局部坍塌，此次事件引起了红花岗区委区政府的高度关注。居安思危，未雨绸缪成为当地的共识，房屋安全和群众的居住改善成为区委区政府众多事项的重中之重，并提上重要的议事日程。

也正是从那时起，一场以“以群众为中心，如何让群众住上安全舒适的房屋”的攻坚战役，成为地方政府工作的着力点，同时也成就了一个区域性棚户区改造的经典样本。

棚改“加速度”

红花岗区是遵义市的中心城区，实际管辖面积253.9平方公里，常住人口48.4万人，辖区建筑中修建于上世纪60-80年代的房屋比较多。城市基础设施和功能配套不完善，人居环境质量不高，安全隐患也随着建筑物的老旧而逐渐显现，居民对房屋改造的意愿十分迫切。

近年来，国家对全国范围内的棚户区改造越发重视。党中央、国务院决策部署中强调，要牢固树立新发展理念，以推进供给侧结构性改革为主线，进一步加大工作力度，落实责任，保障好资金等各项条件。在全国范围内，棚户区改造也进入了一个攻坚克难的新时期。对于贵州省遵义市红花岗区而言，棚户区改造同样刻不容缓。

据悉，为彻底消除老旧危房的安全隐患，完善城市功能配套，提升城市品质，改善人居环境，红花岗区紧抓国家棚改政策历史机遇，早在2015年就全面启动了老旧危房改造工作，并计划用5年时间对全区约7万户危旧房进行彻底提升改造。

2016年和2017年，上级下达给红花岗区的棚户区改造指标为26529户，而红花岗区实际征收棚户区户数为30524户，共实施18个棚户区改造项目，包括长征片区，延安路片区、北京路长征八厂片区、中华南路毛主席住居片区、舟水桥片区、万里路片区以及迎红办兰家堡片区、二化厂片区等，棚改总量高居全省前列。

在棚户区改造过程中，红花岗区以组织保障为前提，建立了“领导小组+指挥部+项目部”的组织架构，加强对棚户区改造工作的领导力和执行力，强化部门协调联动、合力推动棚户区改造五年规划任务落实；以机制建立为关键，建立联动机制、会商机制、完善定期调度和督查机制，确保各项工作落实到位。

“河北井社区晋家湾以前环境很差，群众希望棚改的意愿非常强烈。在那儿调研时，一个老奶奶塞给我一个纸条，上面盖满了密密麻麻的手指印，描述了社区情况、人数以及对于棚改的强烈意愿。”红花岗区办事处的工作人员介绍，“在一系列政策方案的支持、群众的参与和工作人员的努力下，晋家湾的棚改成功完成。去年9月份，群众搬家后放鞭炮庆祝，还将写有‘棚改系真情，情牵百姓居。居安思乐业，业建报家国的锦旗送到了我们长征街道办事处和棚改指挥部。”

舟水桥街道办事处在2015年底启动棚改征收工作，“舟水桥的三个片区住房条件和基础设施差，100%的老百姓都希望棚改。三个片区大约3000多户，已经有2800多户签订征收协议，剩余的180户还没有签订征收协议，主要集中在有产权纠纷的住房、公房等。实施过程中还有一些钉子户，他们内心非常支持棚改工作，但是他们基于利益最大化的要求不符合我们征收方案的原则，我们没有同意。”一位舟水桥办事处的工作人员说。

北京路街道办事处原党工委书记蒲亨敏跟踪棚改项目十年，退休后仍活跃在棚改一线，多年参与棚改使她对各种困难有着丰富的经验。

“支持棚改的群众占大多数，但也有个别群众的利益平衡达不到要求，这种情况下我们就采取无缝对接，有工作人员专门对其做工作，寻找社会关系进行沟通。”蒲亨敏坦言，基层要做大量艰苦细致的工作，要消化矛盾，好事做好、实事做实，为老百姓服务。

“房屋征收补偿方案只针对产权人，具体实操中有产权人和实际使用人不是同一人的情况。”蒲亨敏向记者举例，北京路长征八厂棚户区改造项目中，中建四局三公司的一些出租商铺因合同期未到、商户投资大等原因不愿搬迁，为配合政府做好棚户区改造工作，中建四局三公司补偿给租户装修补偿费、搬迁补偿补助费、停产停业补助费、从业人员失业补助费等共计660万元，让利给承租户，为棚改工作的顺利推进做出积极的努力。

2018年，贵州省和遵义市下达给红花岗区的棚户区改造指标是6528户，红花岗区结合区情定位和自身实际，确定了拟实施的棚改项目4个，分别是城市中心区域的中华南路东片区二期、刘家湾片区两个棚改项目、区政府附近的忠庄片区棚改项目及零星棚户区改造项目。通过前期摸底调查，预计征收户数将超过一万户，远远超过改造指标。一定程度上，这也说明了紅花岗区在完成棚户区改造上的决心与魄力，与此同时，其在棚改过程中的创新方法也得到了充分的验证，实现了超预期的理想效果。

创新“进行时”

红花岗区在全省范围内率先采取“模拟搬迁”房屋征收模式。在三个月的模拟签约期内，签订模拟搬迁协议的户数只要达到改造范围内总户数的85%，房屋征收部门可向征收主体申请做出房屋征收决定，模拟搬迁补偿方案即作为征收补偿方案，模拟搬迁协议生效并与征收补偿协议具有同等效力；而不足85%的，则终止模拟搬迁。

“模拟搬迁”的实质是“改与不改，群众说了算”，红花岗区通过这种模式，将是否改造的决定权交给群众，以群众为中心推进各项工作。原来的行政征收变为现在的模拟搬迁，减少了工作量，且有效减少了群众和政府的对立。红花岗区人大常委会副主任杨艳告诉《中国经济信息》记者，实施模拟搬迁的项目签约率普遍在90%以上。

棚改中有一个特殊存在的群体，即“自改委”，它是片区内居民自主推举出的成员所组成的居民自主改造工作委员会，专门负责棚户区改造事宜，宣传棚改利好政策、发动广大居民参与，让其自我决策、自我治理。红花岗区棚户区改造自实施以来，得到了广大群众的支持和认可，群众自发参与的主动性强、积极性高，这与自改委工作人员的努力是分不开的。

“自改委是提高群众参与、提高群眾满意度、有效快速推进棚改工作的利器。”袁建平对“自改委”的作用给予了充分的认可。在他看来，自改委负责日常动员工作，搜集群众相应的要求和问题，进而有针对性的做好工作。他们从群众中来，到群众中去，说出的话老百姓易于接受，解决了很多参改的中介机构无法解决的问题。

红花岗区住建局的相关人士也表示，“除了一定的通讯补助，自改委成员没有其他补助，但是这些自改委成员无怨无悔、没有计较。他们大都是退休人员，舍小家为大家，是棚改中值得尊敬和表扬的群体。”

民生改善方面，对于只有一套住房的拆迁户，原住房面积不到60平米的都按照60平米进行补偿安置，改善住房条件。区政府办的一位工作人员说，“棚改实操过程中，延安路一期项目中有1户只有20平米，根据《贵州住房保障条例》的规定，要按照人均15平米的住房面积来保障住房，三口之家45平米就够了。为真正惠及低收入群体，在区里财政很紧的情况下，我们把保障面积提高到60平米的标准。”

“2015年年底红花岗区购买了4000多套房子作为政府搭桥安置的房源。当时房价低，如今房价上涨，但我们仍然按照当时购房的价格对群众进行安置，让利给群众。”袁建平说。

与此同时，红花岗区充分利用棚改腾出的零星地块，致力于改善民生。零星棚户区分散在各个地方，红花岗区将一些零星棚户区拆除后，不建其他建筑而是修成小微花园，如今全区几十个小微花园为市民提供了锻炼休闲的好去处。对于面积稍微大一点的零星地块，则建成公共停车场、学校，便于城区停车以及迁入人口孩子入学。

在推进棚户区改造的过程中，相关配套政策的推出也体现出了红花岗区的匠心独具。红花岗区委、区政府研究制定了《红花岗区关于进一步加强棚户区改造管理工作的通知》、《红花岗区房屋征收货币化安置办法》、《红花岗区政府向社会力量购买棚户区改造服务实施办法》等一系列规范性文件，为棚改工作提供了政策依据和制度保障。

城市设计规划不断优化。成立了以规划、城投、咨询单位、设计单位为主的工作专班，结合片区城市经济、历史文化、形态风貌、建设质量、开发程度、人口分布等现状，进一步优化了交通组织、功能布局、风貌形态、业态配置等。

督查机制不断完善。指挥部和项目部建立了包保责任制，对签约工作实行挂图作战，对签约工作实行日调度、日研判、日报告。

杨艳表示，国家棚改政策变化，要求从货币化安置向实物安置转变，我们及时调整了工作思路和安置方式，从全部“货币化+”方式转变为产权置换、一次性货币补偿和“货币化+”方式，并将红花岗区实施效果较好的政府搭桥方式升级为“货币化+房票”方式，为缓解资金压力学习借鉴其他地方工作经验而来的“货币化+留存”方式。

《关于加快推进2018年红花岗区棚户区改造工作的实施意见（征求意见稿）》中提到，2018年红花岗区棚改项目全部采用模拟搬迁方式进行房屋征收，安置方式按照中央、省、市要求调整为产权置换、一次性货币补偿、货币化+房票、货币化+回购、货币化+留存五种方式。

破解融资难

随着棚户区改造工作的不断深入，融资难、还款难、兑付难、征收难的问题也逐步凸显，但受国家当前严防债务风险政策限制，融资成本和融资难度加大。在这种背景下，如何利用好当前的棚改政策，实现融资瓶颈突破，确保棚改资金有保障，资金来源有出处，成为了棚改工作重中之重。

面对棚户区改造的全国性难题，红花岗区通过调查研究，制定了一系列的相应举措，既开拓了融资渠道，也创新了融资方式，从而为棚户区改造打好了坚实的基础。回看红花岗区的融资实践，其在融资领域所作出的努力堪称全国性的样本，其具体措施既体现出了因地制宜，也符合国家层面的相关精神与政策：充实完善机构，强化制度建设；算好资金缺口账，制定好融资计划；加强要素保障，做优融资平台；简化项目审批流程，按时限规定及时完善新建项目所需手续，为项目融资奠定基础；运用好融资工具，多渠道筹集资金；争取好政策，创新融资模式；成立PPP基金，吸引社会资本参与区棚改建设；积极对接协调国有商业银行与政策性银行组团授信，破解银行授信规模限制问题。

融资工具方面，红花岗区以区城投公司为主体成功发行棚户区改造项目企业债，募集棚改资金。积极对接国家开发银行申请贷款。积极争取财政、基金等资金投入，有效解决项目贷款所需资本金及项目资金问题。通过商业银行贷款、信托、融资租赁等渠道多方筹集资金。鼓励引导施工企业投入部分资金共同参与项目建设。

融资模式方面，则将C级危房（部分承重结构承载力不能满足正常使用要求，局部出现险情）、D级危房（承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋整体出现险情）打包成零星棚改项目向国开行及商业银行等金融机构贷款。将部分融资项目贷款审查前置的手续和文件，变更为授信前置，有效的节约时间，共同发力助推项目进程；

吸引社会资本方面，红花岗区与贵阳银行发起设立“红花岗贵银PPP投资发展基金”，进一步优化投融资结构，撬动社会资本，促进区域公共设施建设。

红花岗区两年来实施棚改项目估算征收资金需求达219.06亿元，压力空前巨大，工作举步维艰，但红花岗区迎难而上，积极通过各种渠道筹集棚户区改造资金193.87亿元，其中中央和省级专项棚改资金补助到位9.99亿元，国开行贷款85.8亿元，国开行基金4.02亿元，商业银行贷款62.85亿元，发行债券11亿元，其他渠道20.21亿元。截止2018年5月底到位资金148.04亿元。”

“棚改资金的来源中，除了中央和省级专项补助资金以及中央棚户区改造的专项配套资金不用还，其他几部分到期后，均需要还本付息。资金来源压力很大，建议对地方的棚户区改造给予大力的支持。”红花岗区发改局副局长介绍。

“我们将一方面向政策性银行申贷，但是受到政策性银行贷款规模限制，今年这一部分申贷的比例会降低，主要还是和商业银行进行沟通，以商贷为主、政策性银行贷款为辅。”对于2018年的融资计划，袁建平介绍说。

为加快棚改工作推动进程，红花岗区按照“信息公开、严格程序、比优择选、集体决策”的原则，通过择优选择，与中铁五局、中铁建投、中建四局、中城投五局、碧桂园等企业达成了合作框架协议，由政府和企业双方共同组建SPV公司，推动棚户区改造地块规划。“通过项目公司对土地进行开发建设，也能一定程度上解决一期开发中资金不足问题。”袁建平表示。

一位红花岗区国土分局的工作人员坦言，资金需求最困难的时期已经过去，当下的安置所面临的资金需求一定程度上已经得到了缓解。“原来没有产权置换这一方式，但是现在的货币化+房票就相当于产权安置，以及货币化+回购方式，不需要全部兑付拆迁安置款，会进一步减少资金压力。”上述工作人员表示。