生态文明与西藏矿业开发

李国政

一、问题的提出

生态文明是超越工业文明的一种更高级的社会形态，是人类社会发展的必然结果，是指人们在改造客观世界的同时，积极改善和优化人与自然的关系，建设有序的生态运行机制和良好的生态环境。生态文明以尊重和维护生态环境为主旨，以可持续发展为依据，强调人的自觉与自律，强调人与自然环境的友好关系。正确处理人与人、人与自然的关系，是生态文明的基本要义。生态文明建设，既是对人类工业文明向生态文明转型规律的历史性把握，也是对当代中国科学发展共建和谐的实践性提升。

生态文明理念在中国的形成经历了一个过程。2002年党的十六大把推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路确定为全面建设小康社会的四大目标之一；2003年党的十六届三中全会提出了全面、协调、可持续的科学发展观；2006年党的十六届六中全会提出了构建和谐社会、建设资源节约型社会和环境友好型社会的战略主张；2007年党的十七大将生态文明首次写入党的报告，将其作为全面建设小康社会的新要求，指出“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”；2012年党的十八大明确了生态文明建设的总体要求，党的十八届三中、四中、五中全会分别确立了生态文明体制改革、生态文明法治建设和绿色发展的任务，中央还专门制定出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》，［1］其重视程度可见一斑。

中央第五次西藏工作座谈会提出将西藏打造成“国家重要的战略资源储备地”，这在某种程度上揭示了西藏矿产资源的双重特征，即“既需要开发，又不能随便开发”。鉴于西藏生态建设的特殊性与重要性，西藏的矿产开发必须符合国家生态文明建设的总体战略要求，在此基础上进行健康、安全、有序开发。

当前学术界对于西藏矿产资源开发领域的研究主要涉及：西藏矿业开发对环境保护的影响（折书群，2006；王丽颖，2007；刘增，2008）；西藏矿业开发的现状、特征（鲜纪坤，2008；罗已翀，2009）；西藏矿业开发与经济可持续发展研究（陈瑞保，2004；李明礼，2010；邹普章，2013）等，但从总体上将西藏矿业开发置于生态文明视域中的研究还比较薄弱，对于不少问题尚有待厘清，例如：生态文明与西藏矿业开发整体上存在什么关系？在生态文明框架中，西藏矿业开发应遵循哪些原则？有哪些路径？本文基于现有研究文献及实地调研，对这些问题做初步研究。

二、生态文明建设是西藏矿业开发的指导理念

正如习近平总书记指出的，“西藏是重要的国家安全屏障、重要的生态安全屏障、重要的战略资源储备基地、重要的高原特色农产品基地、重要的中华民族特色文化保护地、重要的世界旅游目的地、重要的“西电东送”接续基地、面向南亚开放的重要通道”。［2］生态文明对于西藏来说具有更为特殊的价值与意义。生态文明建设是西藏经济社会持续、健康、有序发展的内在逻辑与要求，是西藏走新型工业化道路的重要理念。新型工业化道路与生态文明是内在统一的，二者没有本质区别。只有摆脱传统工业化道路，走新型工业化道路，西藏才能真正将生态文明建设落到实处，只有在建设生态文明的框架内，西藏的工业化和现代化才能得到健康发展。在某种意义上，新型工业化就是以生态文明理念为主导的工业化，是生态文明时代的工业化。［3］

合理划分生态红线，形成节约资源和保护环境的空间结构、产业结构、生产方式、生活方式，推进绿色发展、循环发展、低碳发展，切实推进生态文明和美丽西藏建设。［4］全方位、多层次、宽领域的建立西藏生态安全保护体系，对于落实西藏生态保护，推进西藏生态文明建设具有重要意义。

2009年国务院通过了《西藏生态安全屏障保护与建设规划（2008-2030年）》，决定实施三大类10项生态环境保护与建设工程。2013年以后，西藏自治区党委、政府相继出台了《关于建设美丽西藏的意见》和《关于着力构筑国家重要生态安全屏障，加快推进生态文明建设的实施意见》，对构筑国家生态安全屏障、建设美丽西藏，作出安排部署。实施主体功能区规划，科学确定生产空间、生活空间和生态空间，推动各地区依据主体功能定位发展。

围绕构建西藏生态安全屏障、确保生态环境良好的要求，西藏自治区不断加强环境法制建设，先后颁布实施了《西藏自治区环境保护条例》、《西藏自治区湿地保护条例》、《西藏自治区生态环境保护监督管理办法》、《西藏自治区矿产资源勘查开发监督管理办法》等一系列环境保护法规规章，同时强化了环境执法监督。例如在《西藏自治区矿产资源勘查开发监督管理办法》中确立的自治区政府“一支笔”审批制度，规定凡是涉及矿产资源开发、水资源开发、大规模土地整治的项目，必须由自治区人民政府审批，严格执行行业准入条件和环境准入标准，落实环境保护一票否决的制度。

这些措施实施以来，西藏生态环境取得了显著成效。中国科学院2013年组织专家开展了历时3年的西藏生态安全屏障工程的建设成效评估工作，研究了西藏近20年来的生态环境变化特征，评估了主要生态工程的实施成效，得出了六大结论，主要包括：一是高原生态系统整体稳定，植被覆盖度呈增加趋势，生态系统结构改善，生态格局的变化率低于 0.15%。二是沙化面积减少，工程区风沙治理成效显著，极重度沙化土地向重度或中度沙化转化。三是退牧还草促进了草地恢复，提高了农牧民收入。①退牧还草等草地保护工程实施后，全区生态系统结构与功能得到明显改善。2009—2010年对 8个实施退牧还草县工程区内外对比发现，安多、康马、类乌齐、浪卡子、错那、改则 6县的鲜草产量提高了60%以上，植被高度提高了40%以上，安多、康马、浪卡子、错那 4县植被覆盖度提高40%以上；2011年对萨嘎等7个实施退牧还草县工程区内外对比分析结果显示，安多、浪卡子、错那、改则等6个县鲜草产量提高70%以上，植被高度提高50%以上，工程成效显著。规划实施完成后，将使全区60%的中度退化以上草地得到有效保护与治理，草甸覆盖度平均提高20—30%，草原覆盖度平均提高10—20%，荒漠草原覆盖度平均提高5—10%。参见晓勇.西藏生态安全屏障保护与建设工程进展顺利［N］.西藏日报，2013-09-09（1）.四是农牧区清洁能源使用率大幅提高，新型清洁能源使用率达65.6%，减轻了对林草生态系统的破坏，为农牧民增收节支，农牧民生活条件显著改善。五是天然林与自然生态区保护初见成效，野生动植物种群恢复性增长。天然林保护一期工程实施以来，工程区森林覆盖率增加0.9%。自然保护区面积达到41.37万平方公里，占全区国土面积的33.9%。受保护湿地面积430.8万公顷，占全区湿地面积的 65.98%。六是生态系统服务功能逐步提升，生态安全屏障功能稳定向好。［5］

三、西藏矿业开发必须置于生态功能区的总体规划之中

西藏地处我国西南边陲，幅员面积达120多万平方公里，约占全国国土面积的1/8，为我国第二大省（区），国境线长达4000多公里，占全国陆地边境线1/6以上，是我国西南边疆的重要门户和屏障，战略位置十分重要。

西藏生态类型多样，生物资源较为丰富，森林、湿地、草原、荒漠等生态系统均有分布。但生态系统极其脆弱，抗干扰能力差，一旦遭到破坏，影响极大且很难恢复。水土流失、草场退化、土地沙化等问题较为严重，冰川、雪山、湿地面积逐年减小，泥石流、山体滑坡、雪灾等自然灾害时有发生，生物多样性面临挑战。 脆弱的生态环境，使工业化、城镇化只能在有限的国土空间集中展开。

西藏是国家重要的战略资源储备基地，同时也是重要的生态安全屏障。按照开发方式来分，西藏国土功能区可以划分为重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域；按照开发内容来分，全区可以划分为城镇化地区、农产品主产区、重点生态功能区。各主体功能区分别提供相应的产品和服务，见图1。

图1 西藏主体功能分类及其功能

针对西藏生态环境保护的特殊性与严峻性，需要建设“三屏五区”为主体的国家生态安全战略格局。构建以藏西北羌塘高原荒漠生态屏障区、藏东南高原边缘森林生态屏障区、喜马拉雅中段生态屏障区、念青唐古拉山南翼水源涵养和生物多样性保护区、昌都地区北部河流上游水源涵养区、羌塘高原西南部土地沙漠化预防区、阿里地区西部土地荒漠化预防区、拉萨河上游水源涵养与生物多样性保护区为骨架，以其他限制开发的重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家和自治区层面禁止开发区域为重要组成部分的国家重要的生态安全屏障。要重点保护好多样性、独特的生态系统，发挥涵养大江大河水源和调节气候的作用，要实现沙化土地综合防治面积和水土流失治理面积显著提高、大江大河源头区、重要湖泊、河谷区生态环境保护和生物多样性保护取得显著进展、生态环境监管体系和监测网络较为完善、基本实现农村传统能源替代、生态环境与经济社会呈现协调发展态势的目标。［6］

因此，西藏的矿业开发必须放置于西藏国土功能区的整体定位与规划当中，必须与不同类型的主体功能定位相协调，服务于主体功能区建设。

第一，西藏矿产资源交错分布于重点开发、限制开发区域之中，不属于独立的主体功能区。矿产资源的布局，要服从和服务于西藏自治区主体功能区规划确定的所在区域的主体功能定位，符合该主体功能区的发展方向和开发原则。要以主体功能区规划为基础，做好矿产资源基地的建设布局规划。

第二，西藏矿产资源基地的建设布局，要坚持“点上开发、面上保护”的原则。矿产资源富集的地区，往往也是生态脆弱或生态重要的区域，不适宜大规模高强度的矿业开发。矿产资源开发，往往只是“点”的开发，主体功能区中的工业化和城镇化开发，更多的是“片”的开发。需要注意的是，一些矿产资源富集的区域被划分为重点生态功能区或农产品主产区，这些区域虽然限制进行大规模高强度工业化和城镇化开发，但并非完全限制矿产资源开发，在不损害生态或农产品生产功能的前提下，可以依法合理开发，但应按该区域的主体功能定位实行“点上开发、面上保护”，进行生态环境影响评估，尽可能减少对生态空间的占用，同步修复生态环境。

第三，西藏矿业开发要充分考虑“一圈两翼三点两线”的城镇化战略格局的需要，充分考虑“七区七带”农业战略格局和“三屏五区”生态安全战略格局的约束。位于重点开发区域内的矿产资源基地，应作为城镇化的重要组成部分进行统筹规划、综合发展。矿产资源开发应充分依托现有城镇作为后勤保障和资源加工基地，避免形成孤立的产业发展区域。

四、生态文明视野下西藏矿业开发的主要思路和基本原则

在建设生态文明的背景下，必须正确处理资源开发与环境保护的关系。资源开发必须是在环境保护中进行，必须是以保障经济社会的可持续发展和资源的永续利用为前提。环境保护也不意味着把资源封存起来束之高阁，或简单地限制开发。保护是在开发中保护，其核心是根据矿产资源的基本动态，经济发展对资源的需求以及矿产开发利用过程中存在的问题，综合运用经济手段、法律手段、行政手段等，最大限度地杜绝资源开发利用过程中的不合理行为，实现资源开发与经济社会协调发展。

因此，在西藏矿产资源开发和矿业发展中，既要强调其对于西藏乃至全国经济社会发展的重要影响，又要从西藏区情出发，对西藏矿产资源实行多层次保护与有序利用。对关系国家能源安全和经济安全的具有重要战略意义的资源，实行有效保护或保护性开发；对暂时缺乏经济效益的资源，实行限量性开发或暂时禁止开发；对技术条件和设备不过关而造成资源浪费和破坏的，要限制或禁止开发；对资源开发而造成流域性或区域性生态环境破坏且目前尚无法治理的，要禁止开发。

由上所述，西藏在矿产资源开发过程中必须统筹考虑资源开发与可持续发展的关系，正确处理人与人、人与自然、人与社会的关系。

第一，环境保护原则。西藏是我国经济安全的矿产资源接替基地，同时又是周边国家和我国生态与环境安全的屏障。坚持开发与环保并重，环保优先的原则，建立矿山地质环境保护与恢复治理的有效机制，发展绿色环保型矿业，最大限度减少资源开发对土地和环境的破坏，促进矿山废弃土地复垦，切实保护矿山地质环境和耕地，促进矿产开发利用与地质环境保护和经济社会的协调发展。

第二，永续利用原则。把可持续发展战略贯穿于矿产资源工作的各个方面，坚持开源与节约并重，节约优先的原则，科学制定重要矿产资源开采总量,合理确定勘查、开发利用布局,优化开发利用结构,大力节约资源，提高资源利用效率，理性开发和高效利用资源，综合勘查与综合利用，整顿和规范矿业秩序,严格勘查、开采准入,加强矿产资源的保护，确保矿业持续健康发展。

第三，统筹发展原则。坚持矿产资源开发与区域经济发展相结合，加强勘查、集约开发，统筹协调公益性和商业性地质工作，加强国家紧缺、市场急需矿种和西藏优势矿产资源勘查。为自治区“二产抓重点”提供资源保证。做好扩大内需，促进经济增长的矿产资源保障，加快矿产资源勘查及矿山建设的步伐，提速但不越轨、提前但程序不乱，统筹好经济发展与矿产资源的供需矛盾。充分发挥矿业的基础作用，构筑与产业布局相协调的矿产资源开发利用格局，努力发展现代矿业，突出重点，发展特色矿业，变资源优势为经济优势。

第四，优化配置原则。市场配置与宏观调控相结合，大力培育和规范矿业权市场，优化资源配置，充分发挥资源的经济效益和社会效益。调控和引导矿产资源勘查开发的方向与重点，建立国家重要矿产资源基地，科学、合理开发利用优势矿产资源。

第五，科技进步原则。依靠科技和人才，运用新理论、新技术和新方法，推进矿产资源勘查、开采等环节的科技创新和技术进步，提高矿产资源勘查、开发和综合利用水平。加强队伍建设和人才培养，推进矿产资源管理信息化建设，加快矿产资源工作现代化步伐。

五、生态文明背景下西藏矿业开发的路径分析

（一）转变矿业开发方式和管理方式，提高矿产资源开发水平。

第一，从西藏实际出发，以市场为导向，以企业为龙头，把矿产资源优势转化为产业优势、经济优势。构建结构优化、布局合理的矿业开发体系，实现矿产资源的有序开发、有偿开采、集约利用、有效保护。实现重要优势矿产资源总量得到有效调控，提升矿业集中度。组建现代化的大矿业集团，充分发挥矿业骨干企业在矿产开发中的主导作用。加强矿政管理，提升矿产资源管理能力和服务水平，进一步规范矿产资源管理秩序。通过对部分采矿权进行合并、注销，西藏矿山“多、小、乱、散”局面得到有效改善，提高矿业企业规模化、集约化水平，延长矿产品链，实现矿业经济效益大幅度提升，促进西藏矿业的健康有序发展。

第二，提高矿产资源“三率”（开采回采率、选矿回收率、综合利用率），减少储量消耗和矿山废弃物排放。加强深部和复杂难采铬铁矿安全高效开采技术研究和应用，推广溶浸采矿技术，开发深井采矿技术，探索矿山无废采矿技术等，提高有色金属矿产开采利用率和回采率。采用超细粉碎设备和高效节能、环保的大型浮选设备，提高有色金属矿产的选矿回收率，促进共伴生矿产、低品位矿石和矿山尾矿、固体废弃物的综合利用。

第三，加强矿产资源采选回收率准入管理和监督检查。新建矿山不得采用国家限制和淘汰的采选技术、工艺和设备，对“三率”不达标的矿企，禁止或延续颁发采矿许可证。加强“三率”的监督检查力度，推行矿产资源补偿费与储量消耗挂钩制度，实行矿山企业闭坑验收回采率核算制度，促进矿产资源节约开发。

第四，探索矿产资源领域循环经济发展模式。按照“再勘查、减量化、再利用、资源化”的原则，推进难选冶共伴生有色多金属、贵金属、矿山固体废弃物等综合开发利用，扩大资源二次利用率，发展“废弃物资源化”产业，提高废弃物的资源化水平。建立矿产资源循环经济评价指标体系，探索发展循环经济的有效模式。严格执行矿产资源综合勘查和评价的地质勘探报告评审备案制度，逐步建立绿色矿业认证制度，安全、环保、可持续发展矿业经济。

第五，构建引导机制，加强“三废”综合利用，实施循环经济发展示范工程，见表1。促进高耗能产品向低耗能产品转化，探索鼓励尾矿、固体废弃物、废水等“三废”综合利用的投融资新体制。以矿山企业为主体，引导和带动矿产资源循环经济发展，促进尾矿、废水、固体废弃物的综合利用。对元素类尾矿，主要开展有价值元素的提取技术；对建材类尾矿，主要开展加工利用和延长产业链技术研究，开发建筑、陶瓷、耐火新材料或替代材料等；对化学矿山类尾矿，主要开发矿物肥料和土壤改良剂技术，并进行土壤改良和矿物废料利用研究。充分利用固体废弃物进行矿山采空区回填，矿山迹地复垦回填，加强矿区生态环境恢复治理，避免水土流失。

表1 矿产资源领域循环经济发展示范工程

（二）加强矿山地质环境保护与恢复治理

长期以来，由于西藏地广人稀，环境容量较大，人们对生态环境的破坏并未引起足够的重视，加之财政有限，无过多的资金投入矿山生态环境治理，致使西藏矿山生态环境的恢复与治理仅局限在若干个重点矿山，范围远远不够。随着矿产资源开发力度的加大，地下开采引起的矿井硐室围岩失稳、地面塌陷、地裂缝，露天开采边坡岩体的失稳、矿坑涌水、矿床疏干导致地表塌陷、矿坑水的污染，采掘不合理导致的崩塌和滑坡、地表植被破坏，废石、废碴不合理堆放引起的泥石流、污染等现象极为严重，西藏生态环境的恢复与治理刻不容缓。

建设生态文明，必须坚持矿产资源开发利用与矿山地质环境保护和土地复垦并重的原则，强化矿山环境保护和治理，积极推进矿区土地复垦，促进矿产资源开发与环境保护相和谐。

第一，完善生态补偿机制。进一步提高森林、草原、湿地生态保护补偿标准，加大重点生态功能区转移支付力度，不断扩大覆盖面，严格执行矿产环境治理和生态恢复保证金制度。①从2006年1月1日起，西藏自治区禁止在全区范围内开采砂金，并在全国率先推行了砂金地质环境恢复保证金制度，在此基础上，从2007年底全面推进全矿种的地质环境恢复保证金制度，新建矿山必须执行矿山地质环境恢复保证金制度。

第二，建立和完善矿山地质环境监督管理制度。建立和完善矿山地质环境影响评价、地质灾害危险性评估制度，开展矿山地质环境调查、保护与治理工作。严格实行矿产资源勘查项目环评管理，执行基础地质勘查和矿产勘查项目以及编制环境影响登记表和环境影响报告表的管理制度。坚持“采前预防、采中治理、采后恢复”的原则，建立矿山环境保护与恢复治理长效机制，按照“谁破坏、谁治理”的方针，明确矿业权人的义务，严格执行“三同时”制度，②指建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。实现同步恢复治理。

第三，建立矿山土地复垦长效机制，严格土地复垦准入管理。一方面，落实土地复垦方案审查制度，新建矿山没有土地复垦方案不予受理采矿权申请。积极开展矿区废弃地复垦，努力实现边开采、边保护、边复垦。坚持“谁破坏、谁复垦”的原则，建立并推进矿区土地复垦费征收使用管理制度。对历史遗留废弃地，逐步建立以政府资金为引导的土地复垦多元化投融资渠道，确保土地复垦“还清旧账，不欠新账”；另一方面，建立土地复垦监测体系，开展矿山废弃土地调查和评价工作，摸清土地复垦潜力。建立土地复垦监管和监测制度，将矿区土地复垦任务完成情况纳入矿山企业年检内容，没有完成土地复垦任务的或没有依法交纳土地复垦费的矿山企业不予通过年检。

（三）整合矿业开发市场，提高准入门槛。

第一，进一步完善西藏经济社会发展综合考核的评价体系，增加在资源消耗、环境损害、节能减排、生态效益等方面的评价指标及考核权重，强化环境指标约束。

第二，严格矿产资源开发利用的准入管理，提高准入门槛。坚持“上规模、上水平、讲环保”的原则，资源开发企业必须具备相应的资金、技术、人员、装备等资质条件。鼓励技术先进、设备优良、实力雄厚、有信誉的大型企业进入西藏开发矿产资源。

第三，推进矿产资源开发整合，加快建设矿业权流转市场，使矿业权管理步入法制、健康、有序的轨道。积极推进西藏矿产资源有效整合，严格执行探矿权有序退出制度，对不能按期提高勘查程度的探矿权，在延续时缩减勘查面积，对圈而不探的依法注销探矿权。③例如，西藏在全面总结墨竹工卡县甲玛矿区资源开发整合的基础上，将10个勘查开发区列入整合工作范围，涉及28家企事业单位的49个矿业权。通过整合，全区矿产资源开发结构和布局明显优化，规模化、集约化程度进一步提高，矿山生产环境进一步改善。参见西藏自治区地质勘查开发局.西藏自治区矿产资源规划研究报告［R］.内部稿，2015.