由新危大工程安全管理规定谈建筑施工安全管理

张 超，冉龙彬，袁 兵

（1.重庆市建筑科学研究院，重庆 400000；2.重庆市城乡建设行政审批服务中心，重庆 400000）

危险性较大的分部分项工程（以下称危大工程）历来是建筑施工安全管理的重点内容。2018年3月8日，住建部发布了新的《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》（住建部令第37号，以下称《规定》），自2018年6月1日起施行，《危险性较大的分部分项工程安全管理办法》（建质〔2009〕87号，以下称《办法》）同时废止。5月17日，住建部办公厅又发布了《关于实施〈危险性较大的分部分项工程安全管理规定〉有关问题的通知》（建办质〔2018〕31号，以下称《通知》），对危大工程范围、专项施工方案内容、专家论证会参会人员和论证内容、专项施工方案修改、监测方案内容、验收人员、专家条件、专家库管理等内容做了相应规定。

1 《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》的主要变化

相比于2009年的《办法》，《规定》不仅是以住建部令的形式发出，在内容上也有比较大的调整，反映了危大工程管理思路上的一些变化。

《规定》不再包含操作层面的一些具体项目和内容要求，相关内容在《通知》里面加以明确。新的危大工程及超过一定规模的危大工程的范围中，考虑近年来建设工程发展的特点，增加了“地下管线复杂或影响毗邻建、构筑物安全的基坑（槽）的土方开挖、支护、降水工程”，将“暗挖工程”单独列出，不再包含“爆破拆除工程”，将装配式建筑预制构件吊装工程纳入了危大工程范围，明确了荷载取值的具体要求；危大工程专项施工方案主要内容中，增加了“验收要求”，包括验收标准、验收程序、验收内容、验收人员等，并对验收人员进行了明确规定，将“应急处置措施”单独列出。

《规定》条文由以前《办法》的25条变为现在的5章（总则、前期保障、专项施工方案、现场安全管理、监督管理和法律责任），共28条，更注重职责的明确、过程的监管和相应法律责任。

作为部门规章，首次明确了各级建设主管部门对危大工程安全管理的指导、监督和管理职责，并专门设置“监督管理”一章，明确了监督管理机构的相关职责；专门设置“法律责任”一章，明确了建设、勘察、设计、施工、监理、监测单位及相关人员和监督机构工作人员的相应责任和处罚措施。

与《办法》相比，前期保障部分的内容明显增加，明确了建设单位、勘察单位、设计单位在勘察、设计、招标、安全报监和合同履行等环节的安全职责。对专项施工方案编制，在相关单位技术负责人（总监理工程师）审核（查）签字的基础上，增加要求“加盖公章”（“加盖执业印章”）；提出专家论证要对专项施工方案提出“通过、修改后通过或不通过的一致意见”，且“专家对论证报告负责并签字确认”。

在现场安全管理部分，要求“施工单位应当在施工现场显著位置公告危大工程名称、施工时间和具体责任人员”，在危大工程验收合格后，“应当在施工现场明显位置设置验收标识牌，公示验收时间及责任人员”；在要求施工现场管理人员应当向作业人员进行安全技术交底的基础上，增加要求“并由双方和项目专职安全生产管理人员共同签字确认”；增加要求“施工单位应当对危大工程施工作业人员进行登记，项目负责人应当在施工现场履职”，对未按照专项施工方案施工的，项目专职安全生产管理人员除“应当要求立即整改”外，“应及时报告项目负责人，项目负责人应当及时组织限期整改”；要求施工单位和监理单位对危大工程实施“安全巡视”检查；明确了出现险情或事故时，施工、建设等单位应采取的措施和职责；针对需要进行第三方监测的危大工程，对监测单位的资格条件、监测方案及实施进行了相应的规定；要求施工、监理单位应当建立“危大工程安全管理档案”，专项施工方案和监理实施细则及相应的过程控制资料应分别纳入自己的安全管理档案。

此外，《规定》还涉及一些对新的监督管理方式和手段的尝试，如规定建设主管部门除了应当“建立专家库，制定专家库管理制度，建立专家诚信档案”外，并应“向社会公布，接受社会监督”；县级以上建设主管部门或者所属施工安全监督机构，“可通过购买技术服务方式，聘请具有专业技术能力的单位和人员对危大工程进行检查”，且“所需费用向本级财政申请予以保障”。

2 目前建设工程施工安全形势

2.1 安全生产形势严峻，施工安全管理面临新挑战

建筑业是国民经济的支柱产业，同时也是一个危险性很高、事故频发的行业，每年建筑业生产事故伤亡人数占全国生产事故总伤亡人数的近25%。从国家到地方各级政府对建设工程安全生产高度重视，建筑施工是国家坚决遏制重特大安全事故的重点领域，基坑支护及降水工程、结构拆除、土石方开挖、脚手架及模板支撑、起重吊装及安装拆卸工程、爆破拆除等更是事故防范的关键环节。

根据住建部网站信息，2017年，全国房屋市政工程整体生产安全事故和较大事故起数及死亡人数比2015年分别上升43.44%、22.73%和32.67%，建筑安全生产形势非常严峻。高处坠落、物体打击、坍塌、起重伤害等仍然是建筑施工安全事故的主要形式，尤其是各种类型的坍塌，包括土方、模板支撑体系、脚手架垮塌等，是较大事故的主要原因，发生的事故和死亡人数占到较大事故总数和死亡人数的1/2，另外，起重机械事故占较大事故总数和死亡人数的17.39%和17.78%。

现代房屋市政工程发展呈现新的趋势，建筑高度不断增加，结构形式更加多样，建筑体型越来越复杂，轨道交通、大型桥梁和隧道建设高速发展，现场施工条件和环境以及新建工程与既有设施的相互影响更加复杂多样，尤其目前建筑业市场整体低迷，相关企业市场和资金压力增大，给建筑施工安全带来了新的隐患和不确定因素。随着国务院办公厅《关于大力发展装配式建筑的指导意见》（国办发〔2016〕71号）等文件的出台，装配式建筑势必迎来长足的发展，其新型建造和管理模式也给建筑施工安全管理提出了新的课题，带来了新的挑战。装配式建筑的发展意味着监管领域从施工现场延伸至生产车间，现场建造方式发生质的变化，信息化技术的应用以及新型智能化设备设施的不断涌现，给建筑施工安全管理带来新的挑战，建筑行业需要通过自身创新，增强施工安全管理的技术能力和水平，在建筑领域为决胜全面建成小康社会创造良好的安全环境。

2.2 安全事故频发，专项施工方案是关键

建筑施工安全事故频发，原因繁多又复杂。从建筑施工本身特点来看，建设工程是一项涉及人、物（建筑材料、物料、构配件、临时设施等）、机（各种机械、机具、设备）、环境（用电、周边安全距离以及高温、大风、雨雪等气候因素）等多个因素、庞大而复杂的生产活动，现场多个工种、不同单位人员平面和立体交叉施工，人员、设备离散性高、流动性大，施工技术多样，高空、露天作业频繁，使建筑施工本身存在巨大的危险源和不安全因素。在实际项目中，建设、施工单位过于追求效率和效益，对安全生产重视不足，安全管理存在漏洞，加之从业人员整体安全意识薄弱、安全知识匮乏，直接导致建筑安全事故频发。但深层次思考，管理（监管）不到位、人员安全意识薄弱固然往往是诱发安全事故的直接原因，但专项施工方案本身是否符合相关法律法规和技术标准的要求？安全设施的布置、设计、验算是否科学、合理？专项施工方案的审查论证是否充分？如果专项施工方案本身不合理，安全设施设置本身存在缺陷，即使管理（监管）到位、人员尽责，仍然无法避免安全事故发生。

3 现有建筑施工安全生产保障体系及讨论

《建设工程安全生产管理条例》(国务院令第393号)明确了建设工程各相关单位的安全责任，规定“建设工程实行施工总承包的，由总承包单位对施工现场的安全生产负总责；总承包单位依法将建设工程分包给其他单位的，分包合同中应当明确各自的安全生产方面的权利、义务”。施工现场安全管理体系与建设行政主管部门安全监管体系一起，构成目前建设工程施工安全的基本保障体系，如图1所示。

3.1 施工现场安全管理

施工现场安全管理可以大致归为三大部分：安全管理措施、安全技术措施和人员安全教育。安全生产制度是否健全、执行是否到位，安全技术措施是否科学、合理、现场是否有效实施，现场人员是否具备与自身工作相匹配的安全知识和安全意识，直接反映了施工单位（总承包、分包单位）的安全管理能力和水平，不同项目、不同单位、不同区域安全管理现状，一定程度上是在特定的经济、社会、技术条件下，单位自身和建设主管部门之间就现场安全管理达成的一种平衡，而这种平衡就是本区域建筑行业施工安全管理整体水平的具体体现。

目前，施工现场安全管理普遍存在现场“重技术、轻管理”、管理“重制度、轻落实”、人员“重证件、轻能力”的现象，有明确、具体规定的，就是平时所说的硬件条件和硬性要求，因为标准明确，现场和监管都容易把握，而对于那些没有明确规定、更多依赖施工单位对具体项目的把握而采取或制定的措施，往往弹性很大，现场不容易落实、也不便于监管，但恰恰是这一部分软实力，往往是体现现场安全管理水平高低的关键所在。笔者经常协助安管部门进行施工现场安全检查和一些安全事故的处理，一个直观的体会就是，事故是可以避免的，往往因为现场职责不清、落实不到位、人员安全知识匮乏、安全意识薄弱造成事故。《规定》更加注重理清各相关单位在危大工程安全管理中的职责、责任，强调安全管理的过程控制，正是切中问题的要害和关键。

3.2 施工安全监督管理

施工安全监督管理机构通过监督检查、业务指导、教育培训考核、安全生产许可办理、专项安全检查及综合执法等手段，为建设工程施工现场安全提供监督保障，是建设工程施工安全保障体系的重要一环。随着“双随机、一公开”机制的全面推行，监督检查和专项安全检查作用更加明显，但目前安管部门往往存在人员配置有限、技术短板明显等问题。《规定》提出县级以上建设主管部门或者所属施工安全监督机构，“可通过购买技术服务方式，聘请具有专业技术能力的单位和人员对危大工程进行检查”，也是在政府转变职能、改进服务方式的大背景下，面向市场、创新改革的一种体现。另外一个比较普遍的情况是监督管理“重检查、轻整改”、整改落实“重资料、轻现场”，检查每年做，问题差不多，进步不明显，这个确实需要安管部门进一步改变工作作风、加大执法力度。

图1 建设工程施工现场安全保障体系

《规定》提出“建立专家诚信档案，并应向社会公布，接受社会监督”，也是创新管理模式和诚信体系建设的一种尝试。住建部去年发布了《建筑市场信用管理暂行办法》（建市〔2017〕241号），对房屋建筑和市政基础设施工程建设活动中建筑市场各方主体信用信息的认定、采集、交换、公开、评价、使用及监督管理做出了统一规定。最近启动的住建部建筑施工安全专项治理行动方案中也提出，要加强安全信用建设，建立守信激励和失信惩戒机制，将信用情况作为招投标、资质资格、施工许可等市场准入管理的重要依据。这些都是非常有意义的尝试，但要真正形成科学、有公信力的社会信用体系，充分发挥社会和行业监督的作用，还有很长的路要走。

3.3 危大工程专项施工方案

危大工程安全技术措施很大程度上体现在专项施工方案的编制和审查。专项方案编制是一个涉及设计和施工、不同学科和专业、不同施工方法和工艺的复杂工程，建筑施工现场高处作业、模板、脚手架、土石方、基坑工程施工、起重吊装、机械使用、供用电、消防等均有专门的安全技术标准，需要编制及审查人员既要对工程项目本身（结构形式、施工工艺、周边环境等）有深入的了解，又要对施工安全的相关法律法规和标准规范（机具设备、高处作业、临时用电等）有透彻的理解。目前由施工单位组织编制、由工程监理单位或通过专家论证的方式进行审查的模式，因为专项方案编制没有统一的要求，实际中经常出现专项方案流于形式，一本方案通用于不同的工程项目，完全忽略了工程项目的单件性和特殊性；对超过一定规模的危险性较大的分部分项工程要求进行专家论证，由几个专家在通常只有几个小时的时间内对方案进行审查论证，能否保证安全方案的科学性和可靠性值得探讨；监管部门很难仅仅通过现场检查来判断安全设施的科学性、发现施工安全设施自身存在的问题，凸显了目前施工安全专项方案编制和审查模式的弊端和不足。在《规定》注重过程控制的情况下，危大工程专项施工方案的编制和审查显得尤为重要，在这方面北京市和江西省都做了很多有益的工作，重庆市目前也在以实现专项施工方案切实指导安全施工为目的，重点推进危大工程专项施工方案编制技术规定和审查要点的标准化工作。

4 结 语

建筑行业已由高速发展阶段转向高质量发展阶段，创新将是引领建筑业持续健康发展的第一动力，这不仅表现在新材料、新技术、新工艺的涌现和应用，也表现在项目组织方式、建造方式等方面的创新和变革，建筑施工尤其是危大工程安全管理理念也在发生变化，面临新的形势和特点，尤其随着国家对安全生产的日益高度重视，如何切实提高建筑施工安全管理水平，值得我们每一个建设人去思考、去探索。