美国联邦保护地的保护措施

文|周奥 王嫒玲 廖蓉

世界自然保护联盟（IUCN）认为保护地是通过法律和其他有效方式，特别用以保护和维护生物多样性、自然及文化资源的陆地或海洋。作为《生物多样性保护公约》的核心内容之一，保护地已经在全世界范围内被看作是保护自然资源和维护生物多样性的一种工具。

美国1872年建立了世界上最早的国家公园——黄石公园，拉开了保护地的序幕。美国拥有9.16亿公顷的土地，其中联邦政府2.56亿公顷，州政府及各级地方政府共有0.78亿公顷，印第安人有2266.23万公顷的印第安保留地，另外，5.57亿公顷的属私有土地。美国保护地的治理方式多样，其中政府治理的保护地，主要是联邦或者中央政府部门、地方政府和政府委托管理；而分享治理的保护地，是跨境管理与合作管理。研究美国联邦政府层面对于保护地的管理与维护，对于我国生态红线区域自然保护区的管理有积极的借鉴意义。

分类分级保护

美国保护地与世界自然保护联盟（IUCN）衔接。世界自然保护联盟（IUCN）将保护地类别划分为五级六类：Ia为严格自然保护区，主要用于科研；Ib是自然荒野地，用于保护自然面貌；II是用于生态系统保护及娱乐活动的保护地的国家公园；III为自然纪念地；IV是栖息地/物种管理地；V和VI分别是风景/海景保护地、资源管理保护地。

美国保护地数量高达10480个，主要保护地体系有国家公园体系、国家野生动物庇护所体系、国家景观保护体系、国家森林体系、国家原野地保护体系、国家步道体系、国家原野风景河流体系等。各体系内又包含多个类型，以联邦的国家公园为例，除了59个国家公园外，在国家公园体系中的408个单位中，还有300多个各种类型的单位，比如：国家纪念地、国家历史公园、国家历史遗址、国家纪念遗址、国家战场、国家休闲区、国家海岸、国家湖岸、国家河流、国家公园路、国家步道等。

保护等级分类。美国的保护地等级划分为四级：1级保护地，永久性保护，且不改变自然状态；制订并实施管理计划；维护自然状态，允许自然干扰或模拟自然干扰。2级保护地，永久保护，且不改变自然状态；制订并实施管理计划；维护基本自然状态，允许一定程度的开发或管理。3级保护地，保护大部分区域，允许集约式利用。4级保护地，指尚未认定的保护地。

主要保护地体系。美国的保护地大致可以分为八类，主要由国家公园管理局、美国鱼和野生动物管理局、美国林务局以及美国土地管理局单独或者联合管理。

多部门管理

美国在保护地管理方面，各个部门协调合作，分工明确。因土地权属是美国联邦政府进行管理的前提，所以联邦政府基本拥有其保护地的所有权，由农业部、国防部、内政部以及能源部共同管理。其中，美国土地管理局、美国林务局、美国鱼和野生动物管理局、国家公园管理局是管理保护地土地的四大部门，共掌管着约93.8%的联邦保护地土地。保护地类型多样、分布不一，联邦政府为了更好地对保护地进行维护与治理，一些保护地的维护往往需要跨部门合作。

美国林务局，于1905年成立，隶属农业部，它的作用是维护国家森林体系的健康、生物多样性以及生产力。国家公园管理局，隶属内政部，成立于1916年，主要职责为保护美国自然、历史和文化资源，让公众参与其中，并且提供休闲娱乐场所。美国土地管理局属于内政部，在1946年成立，其使命是维护公共土地健康、多样性和生产力，为公众和后代带来使用、享受的机会。1966年成立的“鱼和野生动物管理局”，同样隶属于内政部。它主要针对野生动物、鸟类、鱼类、濒危物种及其栖息地的保护和管理。

保护地经济手段

因美国注重私有权属，所以要通过单纯付费购买、税收费用、保护地租赁等经济手段获得私人土地所有权或部分权益，从而得到管理土地的权利。美国在保护地资金管理和运用方面有较为成熟的操作与流程，对后续保护地的管理和维护方起着非常重要的作用。

单纯付费购买。为了防止土地生态被破坏，政府往往选择从土地所有者手中购买该土地的所有权，进而对土地进行保护。该方式操作简单，经过正规的土地交易流程即可实现。但值得注意的是，因土地的价格由现有土地的价格和机会成本组成，当政府与土地所有者进行价格协商时，土地的机会成本往往会为商讨的焦点且购买者可能会花费大量的资金。通过购买得到土地所有权，保护者可以根据其目的对土地进行保护和规划。

税费费用。政府也可以通过税收来加强土地的保护和利用。通常运用两种方式来实现：即税收的减免或加重征收。由于土地所有者因保护土地而失去开发的权利，所形成的经济损失，政府会通过税收减免或者其他现金的形式予以补贴；而对不合理开发利用土地，导致土地出现退化的，政府会加重征税来遏制这种现象。

保护土地租赁。与单纯购买土地所有权不同，政府或者个人有时更倾向于通过租赁来获得保护地的部分权益，并加以保护。土地租赁有两种特点，一是承租者向土地所有者支付租金，获得一定时间内保护地的部分权益；二是承租者可以得到土地的造林权，且可以对野生动物栖息地进行保护。因保护地的租赁涉及到的资金比单纯购买土地的费用少，且可以在短时间内实现对土地的保护，因此该方法受到政府、非政府以及个人的青睐。

资金来源。资金是保护地进行保护与发展的物质基础，在保护地的运行与维护中发挥着至关重要的作用。美国联邦政府的资金来源渠道多样，有政府拨款、个人及社区捐赠等，而后两者是美国保护地资金来源的主要渠道。政府拨款主要给四大土地管理部门，分法定拨款与自主拨款，法定拨款是指定性的，自主拨款每年需要国会审批。

依法保护

从保护地的确立到管理机构职责、管理规划以及后续对其开发利用与保护，美国都以相对应的法律为基础。

保护地确立方面。早在1906年，国会颁布的《古迹法》标志着国家纪念地的诞生，随后《一般授权法》对国家公园单位的价值作出界定，《红杉树国家公园扩展法案》对国家公园的标准化保护作出要求。

保护内容方面。1913年联邦颁布《候鸟协定法案》对迁徙鸟类予以保护，1934年的《鸭子邮票法案》为候鸟栖息地的购置提供资金支持，1977年的《国家野生动物庇护所改进法案》对保护地可以展开的合法活动作出规定。

管理机构的职责方面。1976年《联邦土地政策和管理法案》对土地管理局的职责提出要求。对于森林资源而言，1974年《森林和牧场可再生资源规划法》和1976年《国有林管理法案》对美国林务局的管理规划有了具体要求。

在保护地的用途方面。国家森林体系管理所适用的各种法律法规还授权农业部长各种处置国家森林土地的权利。《组织法》《威克氏法案》规定：农业部长可根据管理的需要将国家森林的某些林地调整为农业用地。由此可见，美国保护地方面以法律为依据，有着较为健全的管理指导和管理规划。

美国保护地的准入、运行、管理与维护方面都依法进行。经过100多年的发展，美国的法律在保护地方面有着相当成熟的操作，小到车辆限制、燃料类型，大到国家公园的设立，都做到有法可依。这对我国保护区的设立与管护有着十分重要的借鉴意义。

行政手段

美国联邦保护地保护措施的行政手段主要是许可证，在保护地开展活动是否需要申请许可证以及许可证申请费用的高低，都是由保护地所涉及的资源保护程度及允许使用的程度决定的。以湿地保护为例，在湿地以及湿地周边开展活动时，需要申请办理许可证。依据《清洁水法》，许可证由美国陆军工程兵部队负责颁发，根据开发活动对环境的影响，许可证分为普通许可与特别许可。美国陆军工程兵部队与美国环境保护署共同负责监督项目的执行。

启示

美国从建立世界上最早的保护地起，至今已有100多年的历史，随着保护地数量的不断增加，美国的保护机构和保护措施也在逐渐地完善当中。我国正处于发展新阶段，对生态文明建设尤为重视，美国保护地体系管理机制，对我国实行的生态体系建设有一定的启发和借鉴。

合理划分部门保护地的职责。随着我国生态文明的推进，生态保护红线也陆续在划定、审核中，各个部门对于保护区的管控应当做到权责明晰。对于不同类别的保护地，要做到分类分级分部门的管理，尽可能细化。明确各部门的职责和权限，机构、部门之间的权力不应重叠，制定管理保护地的标准。各部门监管的同时，也应加强之间的相互合作。

完善与多部门协调的保护地法律体系。保护地的建立、管理与维护必然要有法律作为基础。我国应逐步在立法、执法和司法上进行加强，形成一整套完整的法律体系，切实做到有法可依，有法必依，执法必严。多部门应制定与保护地内容相适应的法律体系，并加以贯彻执行。细化保护内容，完善法律规范。

构建分类分级的保护地体系。无论是世界自然保护联盟还是美国的保护地，都有详细的分类分级体系。我国尽管有国家级、省级自然保护区，但在详细的分类分级方面稍显不足。今后在推进保护区的建设中，应制定国家层面、省级层面保护地分类分级标准，为其后续的管理与维护奠定基础。

强化生态补偿政策的制定实施。推进生态文明建设，与当地的经济发展肯定有矛盾的一面。因此，有必要制定生态补偿政策，对因不能开发而导致的经济损失予以适当的补偿。制定补偿标准、内容和措施。通过税收、政府财政拨款等方式加以实现。目前，我国生态补偿的相关制度还在探索完善中，应当借鉴美国的政策方案及做法，建立一套适合我国国情的补偿机制。