关于建立完善的国土空间治理体系的几点思考

国土空间是一个国家和民族赖于生存发展的宝贵资源，是生态文明建设的空间载体。改革开放以来，我国的国土空间开发利用取得巨大成就，但是，也面临着开发失衡失序、资源环境约束趋紧等突出问题。当前，我国空间治理能力相对落后与国土面貌正在发生的巨大变化不相适应，自然资源供给总体短缺、国土开发利用效率较低，与人民群众生产生活持续增长的空间需求之间的矛盾突出。大力推进生态文明建设，迫切需要构建完善的国土空间治理体系，全面提升国家空间治理能力和效率，加快转变国土资源开发利用方式。

建立完善的国土空间治理体系，统一调查是前提，“多规合一”是基础，用途管制是规则，审批监管是手段，法律法规是保障，五者相辅相成，缺一不可。

实行国土资源利用统一分类和统一调查

改变国土资源利用分类由各自主管部门主导、标准各异的现状，统筹整合城市规划、土地利用总体规划等对于土地的分类标准，形成统一衔接的分类体系。将第三次全国土地调查调整为自然资源调查，增强调查的全面性、系统性，系统查清全国自然资源的数量、质量、权属、分布等情况，形成各方认同、共享的调查数据，为自然资源的权属管理、国土空间规划编制、信息平台的搭建奠定坚实基础。

建立统一衔接的国土空间规划体系

以“多规合一”为原则和目标，建立“一总多专、四级传导”的国土空间规划体系。

“一总多专”即一项总体规划——国土空间规划，整合土地利用总体规划、主体功能区规划、城镇体系规划和城市总体规划的核心内容，统筹安排国土空间开发保护的规模、布局和时序,作为一个地区统领性的空间总体规划。在国土空间规划的管控下，根据实际需要编制不同种类的专项规划，如基础设施、矿产资源、能源、重要生态功能区、国土综合整治等。

“四级传导”，即国家、省级、市县级国土空间规划和乡（镇）级国土利用规划，通过指标分解和布局管控，层层传导国家意志，实现规划间的协调衔接。国家和省级国土空间规划突出战略性、综合性、政策性，确定空间开发保护的主要目标、总体格局、地区差异化发展引导，将核心指标分解到各省（区、市）。市县级规划突出实施性、管控性，通过土地利用总体规划与城乡规划的有机融合确定空间布局，落实上位规划下达的指标，做到“三线”（城镇开发边界、永久基本农田红线、生态保护红线）在同一张图上协同划定，实现“一本规划、一张蓝图”。其中，市级国土空间规划除合理布局市辖区土地利用和城镇建设之外，还要确定所辖各县（市）的职能等级和功能定位、“三线”及其他空间开发保护的主要指标。城镇开发边界之内编制控制性详细规划，作为实施国土空间规划、安排城镇各项建设活动的依据。乡（镇）层面，编制国土利用规划或土地利用规划，明确各类土地资源的规模、用途、强度等控制性要求，形成“三线”管控落地、乡村建设落图、基础设施明晰的空间开发保护“一张蓝图”。符合条件的村庄编制村规划，作为乡（镇）规划的深化、细化，统筹村庄建设、土地利用、生态保护、综合整治、基础设施、乡村旅游等内容，形成“多规合一”的规划设计成果。

建立分级分类全覆盖的国土空间用途管制制度

整合土地规划、城乡规划、主体功能区规划等的空间管控分区，统筹土地、林地、水域岸线、湿地等用途管制制度，构建以“三线多区”（城镇开发边界、永久基本农田红线、生态保护红线，城镇空间、农业农村空间、生态空间及其他空间）为区域划分单元，以允建、限建、禁建及项目准入清单为管理手段，覆盖全域全类型的国土空间用途管控制度。其中，“三线”是国土空间开发管控的底线，多区是不同主体功能的国土空间。

城镇空间和城镇开发边界的内涵及管控。城镇空间是城镇居民生产生活休憩的主体空间、新型城镇化的主要载体。城镇开发边界是可以进行城镇开发建设和禁止进行城镇开发建设的区域之间的空间界线，即允许城镇建设用地拓展的最大边界。各地根据集约紧凑、宜居适度的原则，划定城镇空间和城镇开发边界，两线可以重合，城镇空间也可以适当大于开发边界范围。城镇空间以城镇用地为主，也包含部分山水林田湖草等生态要素。城镇空间总体上按允许建设区管理，集中连片的生态用地依据规划按限制或禁止建设区管理。

农业农村空间和永久基本农田的内涵及管控。农业农村空间是农村居民生产生活的主体区，乡村振兴战略实施的主要载体。乡村空间可分为乡村建设区、基本农田保护区、一般农地区。基本农田保护区是永久基本农田红线圈定的范围，是维护国家粮食安全的主体，原则上按禁止建设区管理，实行项目准入和负面清单；乡村建设区、一般农地区应分别作为允许建设区和限制建设区进行管理。

生态空间和生态保护红线的内涵及管控。生态空间是具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流湖泊、滩涂、岸线、荒地等土地利用类型。生态保护红线是生态空间范围内，具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。对生态空间实行分级分类用途管制。分级管理是指将生态空间分为生态保护红线区（一级管制区）和其他生态空间（二级管制区）。生态保护红线原则上按禁止建设区管理，实行项目准入和负面清单；其他生态空间按限制建设区管理，并对此类空间进行细分，制定相应的项目建设准入条件，确定允许的开发规模和强度。分类管理是依据耕地、林地、草原、湿地等不同土地利用类型特点和相关法律法规，实行差别化管控。

建立高效便捷的审批监管体系

在建立空间规划体系和用途管制制度的同时，结合政府机构职能改革，对现行国土空间管控的政策法规、制度规范等进行梳理，整合国土空间转用审批事项，明晰审批权限，重构空间转用审批流程。将建设项目占用耕地、林地、湿地等土地类型的审批职责归并到自然资源管理部门，办理国土空间用途审批或许可，落实国家统一国土空间用途管制的要求。搭建统一共享、上下衔接的国土空间基础信息平台，将基础调查数据、空间规划、政务管理等纳入平台，自然资源部门及相关部门在共同的平台上，依据国土空间用途管制要求和项目准入条件，对不同类型空间的转用实行信息化审批管理，提升国土空间治理能力。在不影响用途管制效果的前提下，按照“放、管、服”改革要求，合并精简现行的审批手续或许可管理，提高行政效能。如将项目建设合规性审查涉及的建设项目用地预审、项目选址意见书、建设用地规划许可证合并为国土空间规划许可证，将项目建设占用耕地、林地、湿地等转用手续的办理统一为国土空间用途转用许可证，推进“多证合一”。

健全完善国土空间开发保护的法律法规

做好空间治理上位法、政府管治职能、空间战略布局、国土关键指标等顶层设计。出台《空间规划法》，作为空间规划法律体系的主干法，解决国土空间规划的法律地位以及空间规划体系的构成，空间规划之间、空间规划与专项规划的关系等问题，从根本上破解空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题；制定《国土空间用途管制法》，明确用途管制的依据、主体、内容、程序、实施保障等内容，确立用途管制的法律地位；修订《土地管理法》《城乡规划法》《环境保护法》等法律的相关内容，制定或修订相关行政法规、地方性法规、部门规章及地方政府规章、规范性文件等，构建全面、系统的国土空间开发保护制度体系，为建立完善空间规划体系、国土空间用途管制提供法律支撑和保障。落实自然资源资产负债、领导干部自然资源资产离任审计、资源环境承载力预警等管理制度，对领导干部损害和浪费自然资源的失职行为实行终身追究问责，强化空间管制的刚性约束力。充分运用市场机制，加强税费调节，推行负面清单式管理，体现资源节约与消耗、生态环境正负效应的经济损益，约束和引导作为公共资源的国土空间，使之在满足全社会利益最大化和人民美好生活需要的目标下，得以合理开发和有效保护。