基于行为—结果—反馈的粤西北山区“十二五”高标准农田建设绩效评价及低效因子诊断*

2018-07-31郭月婷沈志宏李利番

中国农业资源与区划 2018年6期

郭月婷，沈志宏，李利番

(广东省土地开发储备局/广东省国土资源厅不动产登记中心，广州 510635)

0 引言

土地整治作为“国家工程”的地位越来越显著，高标准农田建设已经上升为国家层面的战略部署，成为新时期土地整治的核心任务。高标准农田建设是依据土地利用总体规划和土地整治规划，以建设高标准农田为目标，在农村土地整治重点区域和重大工程、基本农田保护区、基本农田整备区等开展的土地整治活动。当前，已进入“十三五”开局之年，开展“十二五”高标准农田建设绩效评价，不仅可以全面掌握“十二五”期间高标准农田建设任务的落实情况，深入剖析建设过程存在的问题，而且能为“十三五”土地整治和高标准农田建设的实施提供实践经验和参考依据。因此，开展“十二五”高标准农田建设绩效评价尤为迫切和必要。

我国土地整治绩效评价虽起步较晚，但近几年发展迅速，相关研究成果日益丰富，现有研究主要包括评价内容、指标体系、评价方法和模型等方面。由于土地整治绩效评价的研究视角不同，评价方法和指标体系也存在较大差异。现有研究可以归纳为3类：第一类是基于结果视角的绩效评价[1-3]，并已形成3种主要观点：土地整治效益是经济、社会、生态效益的综合[4]；土地整治效益是经济、社会、生态环境、景观效益的综合；土地整治效益是整治后土地价值的增幅[5-6]。第二类是基于过程和结果视角展开[7-9]，也称为基于全过程的绩效评价[10]，从项目的实施过程和效益结果两方面衡量绩效的高低[11]。第三类是基于满意度的绩效评价[12]，并有两种主要观点，一是将实现农户满意度作为土地整治绩效评价的出发点和目标，认为农户是整治项目的最终受益者[13]，其为项目提供信息来源和决策支持，并通过信息传递、反馈弥补政府失灵[14]。另一种是以实现村级领导满意度为出发点和目标，认为以农户作为调查对象存在主观性偏差和操作复杂性[15]，而从村级领导视角开展绩效评价更为合理。

综上所述，现有研究或单纯从结果、行为结果综合开展绩效评价，或从满意度角度进行研究，鲜有学者既关注土地整治的行为和结果，又考虑农户需求的满意程度。因此，该研究从土地整治项目过程行为、项目结果和农户调查反馈3个方面，采用改进的“逼近理想解的排序方法”(TOPSIS法)和障碍度模型，研究粤西北山区“十二五”高标准农田建设的绩效水平，揭示高标准农田建设绩效评价中的低效因子，为“十三五”实施高标准农田建设提供相关经验借鉴和决策参考。

表1 粤西北山区“十二五”高标准农田建设绩效评价指标体系

1 基于行为—结果—反馈的高标准农田建设绩效评价

1.1 基于行为—结果—反馈的绩效评价内涵

目前，对于绩效的内涵尚未达成共识，现有研究可归纳为行为观、结果观、行为结果观3种主要观点[16]。行为观关注组织者实施过程中的活动行为本身，结果观注重实施后的效果或结果[17]，行为结果观是前两种观点的综合。朱志刚[18]提出，绩效既包括对结果和过程的衡量，又是对提供方主观努力程度和接受方满足程度的度量。该文认为绩效不仅是行为与结果的有机结合，还应包括使用主体的主观使用感受，只有行为、结果是好的，同时得到公众认可的公共服务或产品，其绩效水平才是高的。基于此，该研究提出了基于行为—结果—反馈的土地整治绩效评价，并将其定义为：基于一定的原则和程序，采用科学、规范的评价方法，对土地整治项目的实施行为、效益结果及农民的认可程度进行客观、全面的综合研判。其内涵包含3点：一是借助土地整治绩效评价衡量项目组织者的实施过程和活动行为；二是考察土地整治项目实施后获得的结果、效益情况等；三是掌握农户对土地整治项目的认可程度和受益情况。

1.2 指标体系

构建绩效评价指标体系是土地整治绩效评价的重点和难点[19]，科学的土地整治绩效评价内涵是合理构建指标体系的基础。该研究从土地整治的实施过程、综合效益及农户的实际反馈3方面构建指标体系，综合评价粤西北山区“十二五”高标准农田建设绩效水平。指标选取遵循原则：(1)体现国家政策要求，以各类相关规划为依据，对应当履行完成的目标任务情况设置评估指标，同时梳理2006年以来财政部、国土资源部下发的重要政策文件，对其中提出的主要监管内容设置相应评估指标； (2)考虑土地整治的发展现状； (3)遵循相关性、重要性、可比性、经济性、系统性原则。经过问卷发放及现场调研，结合数据的可得性，制定了包括实施行为、效益结果、调查反馈等3个准则层、31个具体指标项的粤西北山区“十二五”高标准农田建设绩效评价指标体系(表1)。

2 研究区域及问卷调查

2.1 研究区域

粤西北山区包括梅州市、河源市、韶关市、清远市和云浮市5个地市。研究选择区域内的南雄市、仁化县、始兴县、郁南县、云安县、龙川县、蕉岭县、罗定市、英德市等9个县(市)，将区域内“十二五”期间实施的以高标准农田建设为主的土地整理项目作为研究对象，包括：“十二五”期间新立项的高标准农田建设项目和2012年1月至2015年12月竣工验收的国家级、省级投资土地整理项目和国家级、省级、市县级基本农田保护示范区项目。

表2 调查问卷发放情况

2.2 问卷调查

为准确掌握农民对高标准农田建设情况的反馈意见，研究设计两份调查问卷：一是指标体系措施层中以村委会为调查对象的关于提高生活水平方面的指标；二是措施层中以农户为调查对象的关于农户满意度情况的指标。调查问卷的发放范围为粤西北山区9个县(市)辖区内高标准农田建设项目涉及的全部村委会。村委会调查问卷为1个行政村1张问卷；农户调查问卷的发放比例覆盖该村5%～10%的农户。问卷调查涉及乡镇107个、村723个，收回有效问卷2.313 8万张(表2)。研究采用的其他数据来源于县(市)填报的广东省高标准基本农田建设项目报备管理系统。

3 研究方法

3.1 熵权改进的TOPSIS法

TOPSIS法是一种逼近理想解的排序方法，通过构建评价指标与正、负理想解之间距离的二维数据空间，得到评价目标与正理想解的贴近度，并将其作为评价目标优劣的依据[20]。与传统的TOPSIS法相比，基于熵权改进的TOPSIS法在评价对象与正、负理想解的评价值公式方面作了一定改进[21]。

3.1.1 数据规范化处理

采用极值标准化方法对指标进行标准化处理：

(1)

式(1)中，xij为第i个地区第j项指标的实际值；xmin是其最小值；xmax是其最大值；经指标标准化处理后，构建决策矩阵Y。

3.1.2 构建熵权决策矩阵

熵值赋权法基于客观环境的原始信息，通过分析指标间的关联程度和指标提供的信息量测算各项指标权重[22-23]。

3.1.3 确定理想解和贴近度

(1)根据加权规范化值vij确定正理想解V+和负理想解V-[24]。

正理想解：V+={maxvij|i=1， 2，…，n}={v1+，v2+，…，vn+}

(2)

负理想解：V-={minvij|i=1， 2，…，n}={v1-，v2-，…，vn-}

(3)

(2)计算距离。采用欧几里得距离计算不同县(市)评价向量到正、负理想解的距离。D+、D-分别为评价向量到正理想解V+和负理想解V-的距离。

(4)

(5)

式(4)(5)中，D+为评价向量与最优目标的接近程度，D+越小，表明高标准农田建设绩效评价的效果越优；D-为评价向量与最劣目标的接近程度，D-越小，表明高标准农田建设绩效评价的效果越差。

(3)计算正理想解的贴近度。

(6)

式(6)中， 0≤Vi≤1，Vi越大，说明第i个县(市)高标准农田建设绩效评价越优。将贴近度Vi划分为4个等级表征高标准农田建设绩效水平(表3)。

表3 高标准农田建设绩效评判标准

3.2 障碍度模型

对高标准农田建设绩效结果进行机理剖析，采用障碍度(Oj)解析单项指标对高标准农田建设绩效的作用程度。计算公式为：

(7)

式(7)中，Wj为单项因素在总目标所占的权重；Ij=1-yj，yj为单项指标的标准化极值，通过极值标准化方法计算，Oj越大，对绩效结果的贡献度越小。

4 结果分析

4.1 构建规范化决策矩阵和正、负理想解

构建评价指标加权的决策矩阵，确定指标的正、负理想解。表4显示，评价指标的正、负理想解分别是县(市)指标经标准化的最大值和最小值。经极值标准化处理后，负理想解的数值均为0。除始兴县和郁南县，其余7个县(市)均有指标评价值为正理想解。其中，在31个指标的正理想解中，罗定市和英德市均占了10个，表明这两个市的“十二五”高标准农田建设成效相对较好，其中英德市在组织实施方面表现较好，罗定市则体现在农户的调查反馈情况较好。此外，蕉岭县指标的正理想解占5个，龙川县、南雄市、仁化县3个县(市)均占2个，云安县占1个。因此，包括罗定市和英德市在内的粤西北山区9个县(市)在“十二五”高标准农田建设组织实施、综合效益和调查反馈方面各有不足，“十三五”高标准农田建设仍有较大的提升空间。

表4 规范化决策矩阵及指标正、负理想解

4.2 粤西北山区“十二五”高标准农田建设绩效评价结果

由高标准农田建设绩效值及正理想解的贴近度(表5)可知，罗定市绩效值最高，为0.681 8，正理想解的贴近度为0.653 0，对应的绩效水平为良好；郁南县绩效值最低，为0.212 9，正理想解的贴近度为0.264 4，绩效水平为低级，与绩效水平为良好的罗定市存在较大差距；英德市绩效值位居第2，为0.530 3，蕉岭县、南雄市、仁化县的绩效指数分别为0.356 9、0.409 0和0.359 1，对应的绩效水平均为中级；龙川县、始兴县、云安县的绩效指数介于0.237 0～0.297 3， 3个县对应的绩效水平为低级。总体而言，粤西北山区“十二五”高标准农田建设绩效水平整体不高，且绩效评价结果具有显著的区域差异。

表5 高标准农田建设绩效评价及贴近度

4.3 粤西北山区“十二五”高标准农田建设绩效低效因子诊断

在粤西北山区“十二五”高标准农田建设绩效评价结果的基础上，诊断绩效的低效因子，分别剖析准则层和指标层的主要低效因子。

4.3.1 准则层低效因子

准则层3个指标项对粤西北山区“十二五”高标准农田建设绩效评价的贡献作用不尽相同(表6)。英德市和罗定市的效益结果对绩效的贡献最小，障碍度数值分别为37.524 4%和43.163 7%。其他7个县(市)准则层的主要低效因子为实施行为。由此可见，对于粤西北山区大多数县(市)而言，实施行为是影响高标准农田建设绩效的首要因素。

表6 高标准农田建设绩效准则层指标障碍度 %

表7 高标准农田建设绩效低效因子及障碍度值 %

4.3.2 指标层低效因子

由于指标体系中指标层涉及指标较多，故选取各县(市)障碍度数值降序排序前5位的因子(表7)进行研究。结果表明，影响粤西北山区各县(市)“十二五”高标准农田建设绩效评价的低效因子存在明显差异。罗定市高标准农田建设绩效首位低效因子是土地流转面积(D16)，其障碍度值为8.756 8%。除罗定市外，其余8个县(市)指标层首位低效因子均为田间道(D6)，其障碍度值介于9.794 8%～15.718 1%之间。已落实专项工作经费(D2)作为第2位低效因子，影响着龙川县、蕉岭县、南雄市、仁化县、始兴县、郁南县、云安县等7个县；英德市第2位低效因子为新增耕地面积(D11)。农民务工收入(D26)作为第3位低效因子，影响着龙川县、蕉岭县、郁南县和云安县等4个县；南雄市、仁化县和始兴县第3位低效因子是挡土墙、护岸(D19)；英德市和罗定市第3位低效因子则分别为新增耕地率(D18)和农业企业、种粮大户生产用地规模(D13)。尽管粤西北山区9个县(市)在经济发展水平、土地利用状况等方面存在差异，但通过对指标低效因子的研究发现，各县市都应增加田间道路建设、提高土地流转面积、加强专项工作经费落实等，以提高其高标准农田建设水平。