突发事件预警信息发布法律制度研究

任俊　李家启

2016年以來，国家预警信息发布中心发布预警113亿人次，为防灾减灾和应对突发事件提供了重要支撑。健全突发事件预警信息发布法律制度，是强化国家应急管理的重要举措。《中华人民共和国突发事件应对法》要求“国家建立健全突发事件预警制度”，《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》也要求“建立健全与灾害特征相适应的预警信息发布制度”。因此，开展突发事件预警信息发布法律制度研究，为突发事件预警信息发布工作提供法治保障显得极为重要。

一、突发事件预警信息发布相关法律制度

（一）突发事件及其预警信息的相关概念

关于突发事件的定义，《中国人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）界定：“突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”

根据《突发事件应对法》和相关省（区、市）人民政府印发的《突发事件预警信息发布管理办法》，本文提及的突发事件预警信息，主要是指突然发生或可能发生，造成或可能造成严重社会危害，可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件信息。社会安全事件的预警信息发布适用相关法律法规的规定。

（二）主要的法律制度

1.宪法

宪法第67条和第89条规定，决定进入紧急状态的机关分别是全国人民代表大会常务委员会和国务院，这为突发事件应对提供了宪法依据。十届全国人大常委会第十三次法制讲座中，时任国务院法制办公室副主任汪永清解读：“紧急状态，是指发生或者即将发生特别重大突发事件，需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁时，有关国家机关按照宪法、法律规定的权限决定并宣布局部地区或者全国实行的一种临时性的严重危急状态”。他谈到突发事件不仅包括传统的自然灾害和内乱，还包括各类事故灾难、公共卫生事件、经济危机等。

2.《突发事件应对法》

《突发事件应对法》对突发事件的含义进行了界定，明确了突发事件的四种类型，并对突发事件应对的各方面做出了概括性规定，所以可称为我国突发事件应对的“基本法”。针对突发事件预警信息发布相关工作，该法指出要由国务院建立全国统一的突发事件信息系统，建立健全突发事件监测和预警制度，划分了四级预警发布级别，明确了应急处置和救援措施，对于编造和传播虚假信息应承担的责任也有规定。

3.地方性法规

《突发事件应对法》出台后，部分省（区、市）出台了地方性突发事件应对条例，部分省（区、市）印发了实施《突发事件应对法》办法，较《突发事件应对法》更加详细。以《重庆市突发事件应对条例》为例，它明确规定市、区县（自治县）政府应建立统一的突发事件信息报送系统，预警信息实行统一发布制度。同时，该条例还明确了要通过各种渠道及时发布预警信息，并做好相应措施。

4.国家及地方关于突发事件预警信息发布的专项规范性文件

《突发事件应对法》第42条规定，国家建立健全突发事件预警制度。国务院出台了《国家突发事件预警信息发布系统运行管理办法（试行）》，31个省（区、市）制定了省级突发事件预警信息发布管理办法，规范了预警信息发布系统建设、运行及发布行为。如《北京市突发事件预警信息发布管理暂行办法》要求依托气象部门组建市和区县突发事件预警信息发布中心；《重庆市突发事件预警信息发布管理办法》明确预警信息实行统一发布制度；《广东省突发事件预警信息发布管理办法》规定各级人民政府负责对行政区域内预警信息发布工作的检查、评估等。

二、突发事件预警信息发布存在的问题

多年来，在相关法律制度的保障下，全国突发事件预警信息发布系统建设和运行工作取得了显著成效。建成了覆盖国家、省、地级的突发事件预警发布平台和县级终端，国家层面实现了国土、水利、交通等13个部门52类预警信息的统一快速发布，目前已可通过手机短信、互联网、预警网站、广播、电视、报纸、户外媒体、楼宇电视、微信、微博、车载信息终端等渠道传播预警信息。预警信息作为应急工作的“发令枪”和“消息树”的作用得到了充分发挥。如2016年1月20日至25日，我国出现全国范围强寒潮天气，南方多地出现大范围雨雪冰冻天气，期间突发事件预警信息发布系统发布寒潮、暴雨、冰冻等灾害预警信息8397条，各地依据预警提前采取了有效的防御措施，将灾害损失降到了最低。众所周知，2003年“非典”之后，我国才真正意义上开启了突发事件应急体系建设之路，步入突发事件应对法治化轨道的时间并不长，现行突发事件应对特别是针对突发事件预警信息发布的法律制度还存在一些突出问题，主要表现在：

（一）突发事件预警信息分类分级标准不健全

在《突发事件应对法》中，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度，将突发事件预警级别分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标识。同样，在《国家突发公共事件总体应急预案》中，将预警级别分为Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。《国家特别重大、重大突发公共事件分级标准》对四大类突发事件中的特别重大、重大这两个级别制定了详细的标准。但研究发现，国内尚无一个整合了预警级别及其相应危害程度的突发事件界定的专项预警分级制度，且对于较重和一般突发事件没有明确的划分标准，这对于预警分级发布和相应应急处置将造成一定影响。

（二）突发事件预警信息仍存在多头发布问题

按照相关法律规定，突发事件预警信息实行统一发布。但是，在实际工作中，我们发现一些部门仍在建设自己单独的预警信息发布系统。无可厚非，这对于拓宽预警信息发布覆盖面有积极作用，但同一突发事件应对中出现的预警信息多头发布，同一处置人员同时收到不同渠道发送的相同预警信息等问题势必造成资源的浪费。

（三）突发事件预警信息发布责任和响应职责泛化

《国家突发事件预警信息发布系统运行管理办法（试行）》规定，信息发布由各级政府授权的预警信息发布工作机构（通常设在气象部门）实施，但是对于相关部门、发布机构在预警信息发布中的职责却没有明确。此外，《突发事件应对法》虽对预警信息发布后的响应措施有规定，但对响应不及时、甚至未响应行为未设置处罚条款。如北京2012年“7·21”特大暴雨灾害事件中，因灾死亡77人，教训是深刻的。预警信息提前发布，仍发生严重内涝，出现重大灾害损失，值得反思。

（四）突发事件预警信息发布工作缺乏有效评估

突发事件预警信息发布工作涉及预警信息制作、发布、传播、响应等流程，其牵涉面较广。预警信息制作是否规范、预警信息发布是否及时、传播渠道是否畅通、响应是否有效等，需要定期组织评估，分析存在的问题，研究解决措施。

（五）突发事件预警信息发布工作保障不完善

目前，全国有北京、上海、广东、重庆等12个省（区、市）成立了省级预警信息发布中心，31个省、343个地市和2015个县级预警信息发布机构已拥有专兼职预警发布人员共计6085人。但是，仍存在部分省（区、市）未成立专门预警信息发布机构，未配置专职预警信息发布人员，也未有专项经费保障。部分地方虽然设有机构，却仅保障了发布机构核定人员经费，其余经费主要通过科研立项、专项划拨、临时申请等解决，缺乏长期有效的保障。同时，预警信息发布岗位亟需应急培训，但应急教育体系尚未建立，严重制约了预警信息发布工作。

三、完善突发事件预警信息发布法律制度的建议

（一）健全完善突发事件预警信息分类分级与统一发布制度

《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》要求建立健全与灾害特征相适应的预警信息发布制度。针对突发事件划分为特别严重、严重、较重和一般突发事件四个等级，需要进一步细化分级标准，其中应包含事件类别、伤亡人数、可能影响范围、经济损失等信息，并明确相对应的预警级别。如电力、航运等行业可结合《气象灾害预警信号及防御指南》制定行业气象预警分级标准，并依据突发事件类别，明确相应的发布对象，实施分类管理和精准发布。

（二）健全完善突发事件预警信息发布与响应责任制度

要健全完善预警信息发布责任制度。要明确预警信息发布责任单位和發布权限；预警信息发布责任单位要与相应预警发布机构建立工作机制，明确具体的预警类别、发布格式、发布流程和责任权限等；预警信息内容要包括突发事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等；预警信息发布机构要进一步完善预警信息发布业务规范、发布流程和策略。

要健全完善多渠道预警信息传播制度。要探索应用“互联网+”“大数据”“云计算”等新技术，建立全媒体预警信息传播制度；针对偏远地区人群，应采用高音喇叭、鸣锣吹哨、逐户告知等方式传播信息，打通“最后一公里”；要明确广播电台、电视台、报社、网站和电信运营商等单位在预警信息传播中的责任；要建立预警信息快速发布“绿色通道”，特别是在遇到重大突发事件或需发布较高级别预警信息时，应充分保障各渠道畅通，无条件进行发布，并针对重点人群进行精准发布。

要健全完善预警信息响应制度。根据不同预警等级，明确政府启动应急预案后各部门、企事业单位应采取的具体响应措施，且响应举措指向性要明确、可操作性要强，内容需简洁易懂。例如《广东省台风暴雨极端天气学校停课安排指引》就指出，当日6时30分前发布暴雨红色预警信号，学校将停课消息通知到家长和学生，确保校舍开放，保障可能到校学生的安全；未启程上学的学生不必到校上课，上学途中的学生应就近选择安全场所躲避。社会公众在接到预警信息后，也应主动进行传播提醒，并主动加强防范应对。

要健全完善法律责任追究制度。《突发事件应对法》对政府及有关部门、企事业单位、个人在预警信息发布、响应过程中的不履职或违法行为的处罚进行了规定。针对不履职和违法行为要强化日常监督，政府及有关部门是预警信息发布的主要责任单位，对其监督主要涉及预警信息发布时间、发布内容、发布方式等是否存在违法违规现象。全民参与预警信息传播是大势所趋，但自媒体时代，各种信息泛滥，虚假信息更是层出不穷，要强化对社会公众所传播的涉及突发事件信息的监督，事前要完善严格的信息发布与传播管理机制、事中针对可能引发突发事件或加重突发事件危害的虚假信息应及时予以清除并切断传播渠道、事后要依法进行处罚。对于预警响应和应对不力造成严重后果的，可参照组织考试作弊罪，设立类似突发事件应对不力罪，依据相应后果直接进行量刑，并辅以经济处罚，以提高违法代价。

（三）建立突发事件预警信息发布工作评估考核制度

针对突发事件，特别是重大突发事件，政府应急管理部门应组织相关部门或第三方机构，开展预警信息发布工作评估。评估内容包括预警信息制作规范情况、信息发布与传播渠道情况、预警信息覆盖率、预警信息知晓率、预警信息响应情况等。针对相关评估事项，要制定科学化、可操作的评价指标体系，以增强评估工作的客观性和可参考性。要在评估报告中展现成效、分析问题、总结经验，并提出解决的措施和建议，持续改进完善预警信息发布工作。要建立健全督查考核机制，建立预警信息发布定期检查、专项督查和通报考核制度，将预警信息发布和预警响应管理纳入对政府工作的督查内容。

（四）建立突发事件预警信息发布工作保障制度

政府应急管理部门要和气象、发展改革委、财政等部门强化沟通协调，建立和完善专门的预警信息发布机构，将预警信息发布纳入各级政府应急管理体系建设的重要内容进行规划设计、安排部署。要将突发事件预警信息发布经费纳入各级财政年度预算予以保障。在财政投入的基础上，建议探索建立多元投入机制，“鼓励自然人、法人或者其他组织（包括国际组织）按照《中华人民共和国公益事业捐赠法》等有关法律、法规的规定进行捐赠和援助。”

要强化综合性人才培养，“鼓励、扶持具备相应条件的教学科研机构培养应急管理专门人才。”要加快建立和完善应急教育体系，“许多发达国家自‘二战以来，逐步形成了‘五四三二一的应急管理人员教育和培训机制，即从政府、军队、企业、民间机构、社区志愿者五个方面加强应急管理人才的组织建设；从平时的普及宣传教育、专门培训、集中的演练和重大事件之后的反思提高四个方面加强应急管理能力建设；从危机意识、应急知识、救援技能三个方面加强应急管理人才的思想建设；从专业人员、弱势群体两个方面加强应急管理培训，尤其重视对儿童的教育，从娃娃抓起。”发达国家的先进经验值得学习和借鉴。

责任编辑：马健