少数民族地区河长制的落实状况

程浩 周羿宏

摘要：河长制是以各级党代表及领导担任其所管理辖区的某条河流河长，履行治理与保护河流的责任，该制度的建立推动了对辖区河流环境综合管理及水质改善，文章概述了河长制制度从兴起到全面展开落实的基本情况，针对我国黔南、西北、西部边疆地区这三个少数民族聚集地进行调查，通过调查，归纳总结，指出该项制度在少数民族地区落实过程中所存在的问题，包括少数民族地区自身环境以及文化条件的约束。就如何在少数民族地区更好的展开落实河长制制度的问题进行思考，文章认为应当由整体到局部进行治理，并发掘、弘扬少数民族地区的传统绿色文化，结合少数民族地区的特殊性如少数民族地区的贫困问题等对河长制的落实过程提出修改意见，为全国少数民族地区全面推行“河长制”，改善水环境提供相关参考。

关键字：少数民族，河长制，环境保护

一、研究背景

河流是联系城市与自然生态的纽带，但日益发展的城市建设对河流的以及生态环境造成了诸多影响。

2016年12月，中共中央印发《关于全面推行河长制的意见》。“河长制”起源于太湖蓝藻事件，先由无锡市首创，之后淮河流域、滇池流域的一些省市纷纷效仿，到目前已经在全国范围内开展实施。

我国是一个由多民族组成的国家，少数民族地区的水环境治理对于整个政策的实施必然也会起到举足轻重的作用；在这次河长制的实践过程中，河道水质水环境有了明显改善、政府执政能力得到提升，群众对该制度满意度也不断提升，但“河长制”在少数民族地区实践中也暴露出一些问题，比如在统筹规划方面存在一些问题，其长效性、和与少数民族地区协调工作方面也受到一些质疑。本文将结合对几个少数民族区域的调查，总结“河长制”在少数民族地区施行过程中普遍存在的问题，分析其实施过程中遇到的困难和少数民族地区的内在缺陷，探索将如何进一步创新和完善该制度，使少数民族地区水环境得到更好的治理。

二、部分少数民族集聚地河长制落实情况

（一）西南地区

以贵州省黔南布依族苗族自治州，清水江流域为例。由于近年来，一些工厂不规范地排放污水，旅游景区不规范地管理等原因，造成水质污染日益加重，环境监测中心站在清水江干流和清水江重要支流重安江设立的 5 个水质监测断面的监测结果显示：5 个断面水质几乎月月为劣V类水质，重安江大桥断面水质总磷浓度最大超标倍数更是高达213倍，水污染问题十分严重。贵州省通过落实河长制，集中了资源和资金，制定新的治理措施，取得了一定的实效。监测结果表明，在2016年里12个月中，清水江源头水保护区，水质目标为Ⅱ类，达标次数为11次；都匀清苔坡饮用、工业用水区，水质目标为Ⅲ类，达标次数为9次；都匀城区段景观、工业用水区，水质目标为Ⅲ类，达标次数为9次；都匀小围寨排污控制区，无水质目标，达标次数为12次；都匀小围寨下游过渡区，水质目标为Ⅱ类，达标次数为12次；清水江都匀凯里保留区监测断面为下司，水质目标为Ⅱ类，达标次数为12次。1

（二）西北地区

西北地区地处黄土高原，因为气候原因，水土流失相对严重。如宁夏回族自治区，伴随着社会经济发展以及城镇化、工业化进程加快，出现了水资源过度开发利用的问题，大部分河流利用率甚至超过80%；随着水污染日趋严重，一些重要水功能区水质达标率仅为75%；使得水生态系统失衡，一些山区大部分中小河流常年断流、其水土保持治理率仅为 46%；该地区出台了《宁夏回族自治区全面推行河长制工作方案》2，对监测水文体系的建设提出了明确要求：“合理设定交接断面水质、水量等指标，完善河流省界、市界、县界断面水质、水量监测设施，建立交接断面水质、水量超标预警机制”；“提升水资源保护监控的能力，开展水资源承载能力监测预警，实现跨县河流县界断面水量、水质自动监测全覆盖。与此同时，政府设立目标：力争在“十三五”末，全自治区的湿地面积占国土面积3.9%以上，主要的水功能区水质达标率达到80%以上，主要河流、湖泊水质稳定保持在Ⅲ类标准以上，地表水达标率达到 90%以上，水土流失治理率达56%以上，县级以上的城市集中式饮用水源地水质达标率为100%。

（三）西部边疆地区

西部边疆地区的自然条件严酷、生态环境脆弱、灾害频繁， 导致长期以来经济和社会发展滞后，如新疆地区，新疆的年平均降水量、单位面积产水量，都排名靠后，更需要加强对水环境合理的治理，目前，新疆已经建立了自治区和兵团，地州（市）和兵团师、县（区市）和兵团团场、乡（镇）和兵团连队的四级河长制组织体系，设立河长3；将于2018 年 6 月起全面推行河长制，全疆绝大多数的河湖实现了有人管、有制度管。河长已经开始履行职责，很多地方的河长进行了巡河，同时组织开展了专项整治等有关活动。先行推行河长制的地区，已经取得了一些较为明显的成效。如伊犁哈萨克自治州、巴音郭楞蒙古自治州、昌吉回族自治州等地州，河长制工作进展较快，河长们已经可以越过传统的行政边界，科学管理，按照生态规律来维护流域生态。

三、少数民族地区河流治理普遍存在的问题

（一）生态环境保护意识不足

少数民族地区大部分交通不便，信息滞后， 文化教育落后，经济发展相对缓慢，有的地方至今还保留原始耕作方式和相对传统的生活习惯、生产方式，生态环境意识严重滞后于生态环境建设的需要。同时，不容忽视的还有一些基层领导或部门对生态环境建设的重要性、紧迫性的不够重视； 生态河流建设的主流舆论宣传缺乏力度，宣传渠道单一，缺乏应有的宣传氛围和舆论环境； 现有的环境建设存在有想低水平徘徊，规模性不足等问题。一些地方政府领导、企业负责人对环境保护和经济发展的关系认识不足，缺乏可持续性发展觀念， 基于过去错误的政绩观或着对眼前利益的热衷，追求本地区、本部门的短期的经济利益和GDP的盲目上长，缺乏生态环境长久的发展观念意识。

（二）地理环境因素

少数民族地区因为地理方面的差异，又由于历史上长时期缺乏科学合理的开发导致森林植被严重破坏，水土流失问题十分严重，比如像西北地区沙漠化和戈壁化情况较为严重，而南方地区由于雨水丰沛，在雨季内涝灾害又比较严重，都对河流的治理得难度有不同程度的加大。

（三）少数民族众多、民族成分复杂

由于少数民族地区历史进程和所处地理环境的差异， 各民族的社会经济发展极不平衡， 形成了多元的民族风俗习惯，因少数民族地区普遍都具有特殊的地理位置和不同民族、宗教、风俗文化传统等原因，产生了其对河流保护需求上有着自身的特殊性，增加了河流治理的难度，所以需要综合考虑各民族所处的地理环境、知识结构、价值观念、文化风俗习惯、宗教信仰、宗族规范等因素。相对于非少数民族地区工作开展难度增大

（四）经济发展滞后

少数民族地区的贫困问题比较突出，贫困的产生与滋长往往和不良的生态环境相伴而生。生态环境的恶劣，使人们的生产和生活资料不能满足其需要。贫穷与落后又加剧了对生态环境的依赖，加重了生态环境的恶化，为了生存，而又忽略了环境的保护，其产生的环境压力往往超出环境的承载能力，使有限的资源面临着更大的压力，导致原本就十分脆弱的生态环境进一步恶化，形成了一种恶性循环。

四、少数民族地区河长制落实的建议

（一）由整体到局部进行治理

由于少数民族地区的天然自然资源丰富，很多地方还建有自然保护区等，河流治理应该放在整个生态建设的层面上。水污染的表面在水中，源头在岸上，其根源在于依赖资源环境消耗的粗放发展模式。因此，在河流的治理和保护问题上，应当从整体出发，不能治标不治本，要将山水林湖田作为一个生命共同体，突出防止水污染、保护水资源、修复水生态、改善水环境等重点任务，加强河湖空间用途管理，维护河湖生命的健康。

（二）发掘、弘扬少数民族地区的传统绿色文化

在少数民族生产生活传统里蕴藏着丰富的保护生态环境、珍惜水资源的宝贵思想，比如彝族传统文化中就有着丰富的保护水资源的意识；比如藏族人敬仰大自然，他们认为天空、湖泊、高山都居住着神灵，因此不能随意在藏区焚烧垃圾，不能随意在山神居住的地方破坏草木，不能在河流湖泊大小便或者乱扔垃圾。彝族认为干净的水源是吉祥水、福禄水和祖源水，把水视为献给祖先的珍贵礼物，认为水和水蒸气可以用来净化污秽，把污染水体和过度捕捞水生生物视为一种罪恶，在节日、祭祀、嫁娶、丧葬等很多文化活动中都融入了爱护水、尊敬水的思想4。这些少数民族中的传统绿色文化需要在城市化过程中加以继承和发扬。我们应对其进行发掘、继承和弘扬， 同时对少数民族人民进行自身绿色传统文化的再教育。这样， 才能使少数民族地区的传统绿色文化得到发扬与光大， 才能寻找回丢失的绿色文化传统， 从而实现生态环境、河湖系统的重建、保护和可持续利用。

（三）解决贫困问题是根本

像贵州省大多数的少数民族都居住在经济文化相对较为落后的偏远山区， 那里地域较为宽阔，人烟相对稀少。但不容忽视的是，在生产力水平相对较低的情况下，人们的生存与可持续发展之间有着尖锐的矛盾。人们砍伐树木、破坏植被，致使出现了水土流失等问题；为了在日渐发展的旅游业中分一杯羹，在河边大肆开起了鱼庄、农家乐，破坏了水环境。我们支持有效利用资源从而创造财富，但是这些产业的大肆发展却也导致了河流污染问题的日益严重，这是我们所不愿看到的。所以针对这种情况，政府应当加大对少数民族地区的生态扶贫力度，通过多种投资方式、渠道， 达到增强少数民族地区的生态扶贫力度的目的， 帮助这些地区的居民脱离贫困。实践证明， 只有社会和经济得到发展， 生态环境才能够得到有效的保护，才能建立建全环境补偿制度、构造生存需要与可持续发展的良性循环。

（四）合理规划、统筹安排

政府要根据少数民族地区的自然、社会条件以及经济发展的需要，通过全面规划和统筹安排，实现生产的合理布局和产业结构的优化，构建成良好的生态经济系统。在水环境方面，应当根据水功能区设置纳污红线，从不同污染源的排污量及其迁移、转化、入河的全过程进行治理，加强点源和面源污染的拦截净化，通过蓄滞雨洪、岸边小型湿地和植物过滤等措施，发挥净化水质、减轻水土流失和美化环境的作用，减少城镇地表径流污染以及农业面源污染。建立河流垃圾清理和保洁机制。在水文化方面，水文化是城市河流治理的灵魂所在，少数民族地区的河流往往有着丰富的历史文化和民族文化资源，并且这些河流受到商业化和城市化的干扰相对较少，所以需要在河流的规划治理中加以重视。通过充分挖掘和保护与河流相关的文化遗迹、历史典故和少数民族风俗，将其融入到城市河流的景观建设当中去。同时，宣传节约与高效利用水资源、保护水环境的理念，提高公众用水文明水平5。

五、結语

随着当今河长制的全国性范围推广，少数民族地区河长制的落实问题就显得格外重要，如何解决少数民族地区河长制落实所遇到的困难，便成为了当今河长制推行的重中之重。本论文通过对黔南地区、西北地区和西部地区河长制的落实情况加以分析，对其存在的生态环境保护意识、地理环境因素、少数民族民族成分复杂、经济发展滞后等问题给出相应的解决方案。

提高其生态环境保护意识，应该大力宣传少数民族的绿色文化，以当地民族文化理念治理改善少数民族地区的生态保护意识，因地制宜。把丢失的民族绿色文化找回来。

地理环境的因素方面，我们应该从整体到局部，从源头到河流，不能采用指标不治本的策略，全面整体地落实河长制。突出保护水资源、防止水污染、改善水环境、修复水生态。

经济发展滞后，少数民族地区人们的生产生活与可持续发展的生态理念存在着尖锐的矛盾，政府应当加大对少数民族地区的生态扶贫力度利用多种投资方式，多种投资渠道。帮助人们摆脱贫困，解决这一根本问题。建立生存需要与可持续发展的良性循环。

参考文献：

[1] 清水江（2）

[2]【全推行河长制，助力美丽宁夏建设i】

[3]【摘自新疆日报，作者，刘东莱】

[4]【开发利用少数民族水文化。。。】陈鸿，张纯德

[5]基于水功能区纳污能力的攀枝花限制排污总量研究