关于推进昆明预算制度管理改革的思考

摘 要：财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。财税体制改革是全面深化改革的着眼点和突破口。本文立足于昆明市推进预算制度管理改革实况，总结归纳预算制度管理改革的做法和成效，分析当前改革过程中遇到的瓶颈和难点，提出深化全口径预算管理等深化改革的工作思路。

关键词：财税体制改革；预算管理制度；全口径预算；零基预算；专项资金

一、昆明市预算管理制度改革的主要做法

（一）强化源头管理，提高预算编制的完整性

一是推进全口径预算编制管理。2015年，正式编制一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算“四本预算”，政府所有收支全部纳入预算管理，做到预算一个“盘子”、收入一个“笼子”、支出一个“口子”。二是加大一般公共预算与政府性基金预算、国有资本经营预算的统筹力度，增强政府调控能力。三是推动中期财政规划管理，编制三年滚动预算，年度规划实施总额控制，新增以及调整项目支出金额原则不得超过规划总额的30%；四是编制中央和省补助预算，提前对上级补助进行预测，纳入年度预算編制；五是建立跨年度预算平衡机制，设立预算稳定调节基金，2016年首次动用调节基金用于弥补预算执行收支缺口，确保收支平衡。

（二）强化预算编审，提高预算编制科学性

一是转变预算审核重点，以财政支出政策为重点，实行单位审核、中介评审和预算编审领导小组复审机制，近三年市本级累计审减预算203.26亿元，占累计申报数的28%；二是优化支出结构。连续两年一般性支出压缩10%，市本级部门一般性支出从2014年13.93亿元下降到2017年12.11亿元，年均下降3.3%；连续两年专项支出压缩30%，集中保障和改善民生。2017年全市财政民生支出583.5亿元，占一般公共预算支出的75%，比上年提高了2.6个百分点。三是深化转移支付改革。遵循“增一般、减专项、促监管、提绩效”，市对下一般性转移支付占比已从2014年的36.1%提高到2016年的44.3%；归并同类专项资金，由原来53项整合为23项。四是加强存量资金管理。结转超过2年仍未使用完毕的资金，由财政收回统筹，近年收回统筹使用34.14亿元。

（三）硬化预算约束，增强预算执行的严肃性

一是严格执行市人代会审查批准的预算；规范预算执行管理，对于执行中新增支出都要从部门历年结余和当年预算中调剂解决；二是深化国库支付管理。2013-2016年市本级直接支付年均增长10%，公务卡决算年均增长13%。三是加强政府采购管理，2013-2016年政府采购资金109.27亿元，资金年均节约率11.6%。

（四）强化监督审计，提高财政资金运行规范性

一是加强监督检查。对全市共计2729家行政事业单位进行资产清查；对全市781个党政机关、1311个事业单位、88个人民团体、130户国有企业“小金库”治理开展检查。对全市173家行政事业单位和31家国有企业大额资金使用决策制度进行重点抽查。二是强化预算审计。2015年-2017年，对市本级财政及31个部门预算执行及其他财务收支进行了审计；三是完善预决算信息公开。在市财政局门户网站上开设信息公开平台，按统一口径、时间、格式、方式“四统一”要求，市级政府预算和99家一级预算单位部门预算、“三公”经费在平台上集中公开。

（五）加强绩效管理，提高财政运行和资金使用有效性

一是注重制度建设。强化顶层设计，先后出台了《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》等基础性制度；完善操作办法。先后出台了《昆明市预算绩效管理暂行办法》等具体操作制度10多个。二是完善管理体系。全市预算绩效管理工作实现了“一个明确”、“两个覆盖”、“三个转变”，即明确各部门是预算绩效管理的责任主体；在管理对象上，覆盖了所有预算部门和使用政府性资金的市属国有企业，在评价对上上，覆盖了全部各类政府性资金；绩效管理由单一的事后评价向事前评估、事中监控、事后评价的全过程预算绩效管理转变，由单纯的项目支出绩效管理拓展到部门整体支出绩效和政策、制度绩效管理转变，由单独的财政资金绩效评价向县级财政管理综合绩效评价转变。

三是注重实际运用。2017年，对30个市级部门整体支出和55项市本级专项资金开展重点评价，对164个项目85.9亿专项资金实施重点监控，首次对75个市级部门、县（市）区和开发（度假）区预算绩效管理开展了目标考核；强化绩效评价结果应用，对于绩效评价结果为“中”的项目，扣减下一年度同类项目资金预算10%。

二、预算制度管理改革面临的难点

（一）预算工作站位还存在差距。有的部门仍然存在“基数加增长”的惯性思维，部分项目支出存在固化现象，专项资金整合流于形式。

（二）规划引领作用没有充分发挥。虽然制定了中期财政规划，但仅仅是数字和项目罗列；有的部门临时议事多、宏观谋划少，没有真正发挥规划对年度预算的引领作用。

（三）预算编制细化程度不够。大部份单位预算编制范围仅限于市本级安排部分，未将上级补助足额纳入；项目预算编制比较粗放，支出内容不清晰。

（四）预算执行严肃性不够。仍有部门频繁反映零星追加事项，影响预算执行的严肃性和约束力。

（五）项目管理精准度不够。项目管理精准度不够、适用性不强、有效性不足问题较突出，不同程度存在预算编制与执行“两张皮”和资金闲置问题。

（六）转移支付制度改革推进落实不力。因素法分配作用未真正发挥，“重分配、轻管理”观念依然存在，资金使用不规范、资金效益不高等现象仍然存在。

（七）预算绩效管理有待加强。部门绩效意识不强、目标编制不实、自评流于形式等问题比较突出，绩效目标编制、审核流程不规范，绩效目标结果应用机制不完善。

三、改进预算管理制度的措施建议

（一）深化全口径预算管理改革

一是加强三本预算统筹衔接。增强政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算之间的衔接，加大政府性基金预算调入一般公共预算的力度，将市本级国有资本经营预算调入一般预算的比例达到30%。

二是加强非税收入管理。规范收入预算编制，特别是事业单位的国有资产出租、出借收入要全部纳入预算管理；编实编牢支出预算，以项目方式细化编制成本性支出预算；加强统筹使用，优先用于保障和改善民生。

（二）深化零基预算改革

一是严格审核把关。对部门原有各项开支重新进行核实细化，结合“吃空饷”专项整治情况对基本支出基础信息进行全面清理，根据最新数据测算编制部门人员支出和公用经费，确保信息的及时性、准确性和完整性。

二是改革项目支出管理模式。建立财政资金“能进能退”的决策机制，以项目上年执行绩效为标准，重新评估其必要性和可行性，重新细化支出数额，对于到期项目和政策目标已完成的项目，一律不再安排；认真落实轻重缓急原则，市委市政府近三年确定重点事项排序要靠前。

三是明晰公共财政保障范围。调整优化支出结构，优先保障“三保”责任落实，重点保障教育、卫生、社会保障、科技、扶贫攻坚等重点支出以外，都要立足市场解决。

四是认真贯彻中央工作要求。不折不扣落实好中央关于清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项的精神，彻底打破部分项目支出只增不减的分配格局。

（三）深化专项资金管理改革

一是要加大清理整合力度。进一步扩大清理范围，坚决取消“小、散、乱”，全面整合投向相近、政策目标相似的专项资金，切实解决财政资金“碎片化”问题。

二是严格执行到期政策清理退出机制。凡属于政策到期的专项资金，清理后一律退出，对确有必要重新设立的严格按程序办理，对不属于部门职责或市级财政事权范围的以及市场能有效发挥作用的领域，不得安排项目支出。

三是加大存量资金盘活力度。对年末存量资金规模较大的部门，下年将减少预算资金安排；对上年预算安排又结转下一年度仍未使用完毕的资金，一律收回预算统筹；对于执行进度较慢的部门项目预算，实行“限期留用、到期收回”的考核机制，对收回来的存量资金将及时拨付使用，避免二次沉淀。

四是改革完善资金分配制度。积极推行和完善资金分配办法“因素法分配”或“竞争性分配”，将任务完成情况、绩效考核结果作为资金分配的重要因素。

五是加强项目储备建设。改变以往在编制环节集中立项的做法，将立项纳入日常管理；严格项目入口关，提前做好项目论证、前期准备等工作，确保预算批复后能够及时拨付。

六是提高一般性转移支付比重。降低专项转移支付比重，将更多的财政资金分配权交给基层，切实做到简政放权。

（四）深化预算绩效管理改革

一是强化绩效主体责任。进一步压实市级主管部门的主体责任，切实将“花钱必问效、无效必问责”的预算绩效管理理念贯穿到财政管理的各个环节，将预算绩效管理与预算执行、决算以及预算审查有机融合。

二是强化绩效目标管理。将绩效目标作为项目入库的前置条件，凡是没有设定绩效目标或绩效目标设定不符要求的项目一律不得进入项目库，也不得安排预算。

三是推行项目负责人制度。改变绩效目标管理由财务人员代办的方式，明确项目责任单位和项目负责人主体责任。

四是強化绩效目标应用。建立专项资金退出机制，对绩效目标已实现、资金整体使用效益不高、绩效不明显等情况，对专项资金进行调整或撤销。同时，完善责任追究机制，对因故意或过失导致预算绩效管理未达到要求的实施问责。

（五）深化预算公开制度改革

一是强化责任落实。强化预算公开的主体责任，注意把握好时间、范围和程度三个层面，进一步细化完善公开内容，扩大公开范围，并做好舆论宣传和解释工作。

二是完善公开制度。加强对政府采购信息、国有资产占用情况、预算绩效公开的统一和规范；积极推进重点项目文本信息公开。

三是加强跟踪督促。完善市级预算公开工作动态监督机制，加强对部门预算公开工作事前、事中、事后的监督，确保预算公开工作落到实处，切实提升预算透明度。

（六）深化中期财政规划管理，增强财政发展的前瞻性

牢固树立“先规划后预算”的理念，从关注具体项目安排转向实现部门职能和政府公共政策目标，突出预算的资源整合效应、政策工具作用和发展规划功能。继续编制三年滚动中期财政支出规划，凡未编入规划的支出项目，年度预算不予安排，新增支出需求原则上在支出规划规模内通过调整支出结构解决。

参考文献：

[1]张德勇.分税制实施以来的政府预算管理制度改革.地方财政研究2015，（02）.

[2]改进预算管理制度奠定现代财政制度基础—财政部有关负责人就深化预算管理制度改革答记者问.中国财政2014，（10）.

[3]韦森.政府预算管理制度建设与国家治理体系现代化.中共浙江省委党校学报2015，（01）.

[4]黄海燕.加快实施规范透明的预算管理制度.宏观经济管理2015.（02）.

作者简介：

陈曼，昆明市财政科研所。