新公共服务理论视角下我国服务型政府构建的几点思考

史昭君

摘 要：中共“十九大报告”明确指出转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。建设服务型政府不仅是历史对政府新的客观要求，而且是一个长期且复杂的过程，运用相关理论能够为构建服务型政府提供建设性意见。本文阐述了新公共服务理论视角下服务型政府的内涵，并在分析当前我国服务型政府建设中遇到的阻力的基础上，提出了新公共服务理论对我国服务型政府建设的启示：要转变政府职能，进一步推进政府公共服务的协同治理，要强化“以人为本”的服务理念，勇于承担责任，推进我国服务型政府的建设。

关键词：服务型政府；新公共服务；构建

一、新公共服务理论视角下服务型政府的内涵

（一）“以人为本”的价值取向

新公共服务理论指出：以人为本的价值取向在突出强调社会精神和公民理性的基础上，必须要以公民作為政府各项活动的中心，政府在行使掌舵人角色的时候，必须要考虑人民的意见。基于新公共服务理论构建服务型政府，政府的各项行为必须有利于人的发展。因为政府的管理活动能如期取得成效，就必须要满足社会中各类群体的不同利益，尊重公民的意愿。落实以人为本的价值取向，政府应当做到以下两点：一是满足人民群众的基本权利，把发展所需要的基本资源都能合理的配置到每一个公民身上；二是做好收入和财产的分配与再分配，对社会中的弱势群体要给予更多的支持与帮助。这就意味构建服务型政府要坚持以人为本，依人民之意提供高质且合理的公共服务，将人的发展作为政府的第一目标。

（二）以公共利益为目标的服务理念

服务型政府要求以公共利益作为其服务理念的目标，并且在作用机制上采用对话和协商的方式。从新公共服务理论的视角来看，政府应从对话和协商的方式上入手，必须提供平台作为公民充分表达自身意愿的媒介，并在此基础上协调各方利益、营造社会共同的价值观。可见，服务型政府不仅要求政府进行角色的转变，从公共服务的直接供给者转变为裁判员；而且要求政府在行政目标上突显服务意识。新公共服务的核心理念之一是“政府是服务而不是掌舵”这就指明，政府的首要目的在于服务，评价政府最核心的标准是公众的满意度，服务应当是切合公众所需，并与公共利益相符的。构建服务型政府的硬性指标是符合公众的利益，政府的制策、施政都要符合最大多数人的利益，从而追求公共利益的最大化。

（三）提倡民主参与，多元治理

新公共服务理论视角下的服务型政府要求在参与方式上要具有民主性，责任体系要求多样化，治理模式要多元化。突出强调民主的公民权是新公共服务理论的一大特征，所以基于这一理论而构建的服务型政府应当是民主参与的政府，政府应该积极搭建与公众交流的桥梁，为公众参与政治提供便利的渠道。对于政府而言，没有公众的参与，政府政策可能会由于所获信息的不足、信息不对称而失败。因而，一方面服务型政府应当积极主动的与公众沟通，听取他们的意见，在鼓励他们参与政治活动的过程中，了解公众的意愿，进而回应不同的利益需求。另一方面服务型政府应当鼓励各类社会组织参与到民主的决策过程中来，政府在充分考虑公平公正性、听取各方意见的基础上选择决策、执行决策。政府与社会、公民之间不再是传统科层体系中的“权力--服从”关系，而是一种多元的、信任合作的良性互动关系。

二、当前我国服务型政府建设的阻力

（一）行政体制不健全，政府建设缺乏制度保障

目前，我国服务型政府的建设已经到了关键性的阶段，相比于经济和社会的发展而言，行政制度的建设速度要相对滞后，成为了制约服务型政府建设的巨大障碍。从现阶段的实际情况来看，行政组织结构的不合理、审批程序繁杂、行政程序不规范、政府决策透明度低等，这些问题都是构建服务型政府中所遇到的体制性障碍。在以往的改革中，政府只是从对社会的管控层面进行了制度的设计安排，仅仅停留在提出口号的阶段，还未完成从实操层面到制度化的跨越。并且就制度的公众需求度而言，制度的供应与公众的需求不相对称，从而提高了制度的交易成本。因此，构建服务型政府既需要健全的制度提供保障，又需要政府能够发挥与社会经济发展速度相适应的政府能力。

（二）“官本位”的思想固化，服务意识淡薄

“官本位”是指在社会生活中，衡量社会角色的地位、价值，都以官职的高低、权力的大小、作用的强弱作为社会动力凭证的一种社会生活。在此观念的影响下，政府必定是以维护自身的利益为主，而非公共利益。固化的“官本位”思想，政府为本的主导意识，阻碍了服务型政府构建的进程。首先是导致了腐败现象盛行，阻碍了为民服务精神的形成。其次是降低了政府行政效率，很难从根本上改善政府服务的质量与水平，公共服务的成本增加，造成了资源的浪费。最后是影响了公务人员的价值及行为取向，破坏了社会风气。总之，政府公务人员的“官本位”思想以及淡薄的服务意识，阻碍了我国服务型政府的构建。

（三）缺乏民众参与，政府与民众难以实现良性互动

在构建服务型政府的进程中，政府在官方宣传渠道的选择上，还是侧重于新闻媒体，这就使得公众很少能通过充分行使自身的政治权利，参与到民主选举与民主决策中。服务型政府建设的最初目的是为了向人民提供便捷的公共服务，应以民众的参与和支持为支撑，然而民众极低的参与度说明政府并没有使民众切身体会到公共服务的便民性与亲民性。并且，由于政府提供的公共服务大多与群众的相关度较低，这就加深了政府与民众之间的隔阂。使得政府失去了与民众之间的有效沟通。

（四）第三部门不发达，政府承担职责过多

虽然政府是提供公共服务与公共物品的主导者，但是并不意味着社会中所有的公共服务与公共物品都只能由政府来提供，第三部门也可以在扶贫、再就业、教育等方面发挥作用，可以促进社会公平正义的实现，促进社会经济的发展。在我国，多数的社会组织都由政府所控制，政府为了实现社会管理的目标，对资源进行统一的分配，使得第三部门处在了一种无所作为的状态。并且，政府主导了多数其他的非政府组织，不仅丧失了非政府组织原有的独立性，而且使得非政府组织缺乏自治能力与社会管理的回应能力。在服务型政府的构建过程中，第三部门能够有效的分担政府责任、高效且合理的配置社会资源、促进社会公平和稳定，因此，在构建服务型政府的阶段里，应当尽最大可能的发挥第三部门的作用。

（五）政府绩效评估主体单一，缺乏透明度

政府的服务绩效评估主要由内部完成，主体结构单一，多元化主体参与评估的力度偏低，

公众对政府服务绩效的满意度很难提高。在服务型政府的政绩观中，以公众的满意度作为衡量政绩的根本标准。我国目前的政绩评估体系相对滞后，依然停留在政府内部的评估上，评估的方式仍然是以政府内的纵向评估为主，横向评估为辅。相对匮乏的部门自评估，政府与民众之间的信息不对称、数量极低的公众参与，缺乏公开透明性的政府公共服务等原因，使得公民不能对政府的政绩做出客观准确的评价，绩效评价产生偏差，无法正确反映公民的切身需要，造成了“参与浪费”或“形式参与”

三、“新公共服务”理论对我国服务型政府建设的启示

（一）深化行政体制改革，转变政府职能

深化行政体制改革，转变政府职能是服务型政府建设的关键步骤。构建服务型政府，第一步在于行政体制的改革。行政体制改革要始终处理好改革发展与稳定的关系，方法上要求在全面推行的基础上进行重点突破，中央和地方要协调配合，既要坚持中央的统一领导，又要鼓励地方因地制宜的进行改革创新。第二步在于政府职能的转变。职能转变的首要突破口则是简政放权，是深化行政体制改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”。

（二）推进政府公共服务的协同治理

新公共服务理论关注社会治理和公民参与，提倡实现社会治理和改进对话。推进服务型政府建设的路径之一是依据政府与市场及社会组织在公共服务中的角色定位，重新确立彼此的互动关系。在构建服务型政府的过程中，针对协同治理，政府可以从三方面着手：第一方面是划清政府、市场与社会的界限。将需要依靠政府提供的公共服务，加强监管，保证高效率的供给，将不具有规模经济的公共服务向社会组织开放。第二方面是建立健全多元主体协同治理的机制。公共服务与社会管理的提供要逐渐从单一的政府主体向市场、社会、公民参与等多元主体转换，政府要充分利用社会组织的技术和资本优势，提高公共服务的质量。第三方面是政府需要提高与公众互动的频率。新公共服务理论提倡公众要参与行政过程，因此在协同治理的过程中，政府与公众之间要建立一种良性的沟通方式，政府要善于倾听公众的心声，根据服务型政府建设需要回应公众的需求为导向引入市场细分原则。

（三）承担责任，建设责任政府

新公共服务理论否定了公共责任的单一性，认为公共责任是涉及政治、道义、法律等诸个方面的，并且突出强调了政府保障公共责任的特殊意义，将公民的参与视为公共责任能够落实的基础。我国构建的服务型政府要求必须是一个负责任的政府。在民主的社会生活中，人民授予政府权力，政府得以创立，政府的合法性的唯一来源就是人民的意愿。所以，对于政府而言，第一要义就是要承担责任为民服务。第一，将权责落实到实处。政府需要明晰各部门的权责，通过相关的规章制度规范政府机关及其各部门的职责权限，并对失职违规的人员进行责任追究。第二，提高行政人员的责任意识。思想是行为的先导，政府的公务人员作为构建责任政府的主体，需要强化公共利益至上的责任观，形成良好的行政品质。第三，充分发挥舆论的监督与问责功能。政府通过舆论媒体的传播媒介，一方面能够以便捷的方式公开政府政务，方便公眾监督；另一方面，可以使政府自身感受到监督的压力，从而更加努力的履行责任。

（四）强化“以人为本”的服务理念

新公共服务理论的核心思想之一就是“重视人，而非重视效率”，服务型政府中的“以人为本”，就是指政府及其公务人员行政工作的各项出发点是要满足人民群众的利益，要人民群众能够切实享受到发展成果。构建服务型政府的目的是要进一步改善民生，促进社会持续健康的发展，这就决定了需要以人为本。实现以人为本，首先要求政府切实维护社会的公平正义，使法治成为整个社会的行为准则；其次，政府需要通过逐步完善的相关法规、制度，使公民充分体会到社会的公平正义；最后，坚持以人为本，政府要尊重人民的主体地位，在政府进行决策或指定政策时，应吸纳公众的建议，接受监督，将人民的满意度作为检验政府服务成效的硬性指标。

（五）政务公开，确立多元化绩效评估体系

服务型政府的建设需要健全政府绩效评估机制。政绩评估是为了间接控制政府及其公务人员的行为。由于当前我国公众的政治参与意识和能力都普遍偏低，有效实现政府绩效的监督和评价需要政府与各类社会组织协调配合。对于政府而言，应当积极主动的向社会公众公开政府政务，使得公众能够清楚地了解政府的工作进展。

结语

新公共服务理论为构建服务型政府提供了一系列可供借鉴的观点，我们可以展望服务型政府未来的前景：未来的服务型政府将以政府与公众的良性沟通和公共利益为基础，并结合完善的行政体制，为公民提供良好的服务。进入新时代以来，建设服务型政府已经成为政府改革的一个主要抓手，鉴于此，从新公共服务理论的视角出发研究我国服务型政府的构建问题，把建立服务型政府确立为当前和今后一个时期继续推进政府改革的主要方向和目标。要立足于我国当前构建服务型政府的阻力点，通过分析，研究，借鉴，积极探索构建服务型政府的新路径。

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（作者单位：中央民族大学管理学院）