浅析我国公益慈善事业管理机制的创新

2018-07-28胡月

世界家苑 2018年7期

摘要：伴随着经济社会领域的整体进步，我国的慈善事业步入了新的发展时期，取得了可喜的发展进步，但与转型期公益慈善事业呈井喷式发展不相适应的是，公益慈善事业的法制建设及管理机制还没得到及时的配套和完善，阻碍了公益慈善事業的发展进程。本文通过考察当前我国公益慈善事业管理机制的现状，剖析其存在的问题，借鉴发达国家公益慈善事业管理的先进理念，提出了创新我国公益慈善事业管理机制的对策建议。

关键词：公益慈善事业；管理机制

一、我国公益慈善事业管理机制的现状考察

（一）我国公益慈善事业管理机制的发展

1.募捐机制趋向多元化。一直以来，我国的慈善捐赠领域的募捐方式比较单一，慈善募捐主要依靠政府、企事业单位的组织、动员，带有强烈的行政色彩。近年来，随着慈善环境的变迁，我国慈善募捐的方式与策略出现了积极变化。一是慈善捐赠机构注重慈善捐赠行为的市场化，改变过去传统的“等、靠、要”的被动思维，采取通过满足不同企业、个体捐赠者的具体利益需求的方式，实现互惠共赢；二是注重慈善募捐策略的公众化，利用宣传媒介发布公益广告，利用明星效应，主动与企业、政府机构合作，开发慈善营销策略；三是注重慈善捐赠渠道的多样化，针对富豪、富裕阶层、中收入阶层等不同群体采取不同的劝募方式。

2.慈善组织管理趋向社会化。慈善组织是慈善事业发展的基础。近年来，我国慈善组织管理开始出现由“偏紧”走向“宽松”的良好发展趋势。这一发展方向获得了现实政策的支持。一是从宏观政策定位来看，大力发展慈善组织已经被纳入到党和政府的政策规划中，慈善捐赠的地位与功能被提升到一个重要的地位。二是从公益捐赠免税额度来看，企业公益捐赠免税额度的提高也体现了慈善捐赠管理体制的逐步松动。三是从免税审批权下放来看，政府在慈善组织管理体制上逐渐从“偏紧”走向“宽松”。

3.监督机制趋向透明化。当前，我国慈善捐赠领域的监督透明机制正发生积极变化，主要体现在两个方面。一是初步建立了慈善组织评估机制。虽然我国的慈善组织评估还处在起步阶段，在评估方法与指标体系上还处于探索阶段，但以此为标志，以政府为主体，民间力量共同参与的中国慈善组织评估机制得到初步建立。[1]二是初步建立了慈善捐赠公开透明机制。近年来，政府部门日益重视提高捐赠领域的公开透明度与社会公信力。其一，民政部推动慈善组织建立健全内部管理制度，逐步推行决策、执行和监督分离的运行机制，建立规范、公开的财务管理制度，捐赠款物使用的追踪、反馈机制和公示制度，及时向社会公开捐赠款物的使用情况；其二，民政部组建了“中国捐助网—中民慈善捐助信息中心网站”，对捐赠信息、求助信息、慈善捐赠年检披露以及慈善动态监测等提供了一个公开发布平台[3]。其三，慈善捐赠领域中一个重大事件是社会各界对慈善事业立法的呼吁终于有了结果。经过多年的努力，《慈善法》的颁布将在一定程度上改变慈善捐赠管理体制和机制上出现的政出多门、协调无力的分散局面，在较高的法律层次上改变传统的行政管理体制和机制，推进慈善事业的发展。

（二）西方发达国家的公益慈善事业管理机制

在西方发达国家，公益慈善事业一般都由民间组织或非营利组织运作，政府通过税收制度予以激励，同时通过相关的法律予以监督。以公益慈善事业最具活力、最多样化的美国为例，在治理方面，美国有上百万家慈善基金组织，这得益于其松散的注册管理制度，公益慈善组织只需要向其所在州正式提出结社要求，随后从美国联邦国税局获得慈善团体的身份即可，可以不注册而存在，但要想获得免税优惠政策就必须备案注册。民间公益慈善组织的活跃让美国的慈善事业发展更为有效，更具活力。在激励方面，对慈善捐赠实施税收优惠是各国激励慈善事业的普遍做法，美国的税收政策非常优惠，规定在一个纳税年度内，慈善捐赠的扣除额不能超过捐款人调整后毛收入的50%，公司不能超过10%。同时免税的税种多，更重要的是，美国的退税程序简单，凭受赠公益慈善组织开具的收据，在纳税时即可自行抵扣。[2]在运行方面，美国的慈善基金会发挥了很大的作用，通过投资经营扩大慈善事业。在监督方面，美国慈善组织普遍认识到让公众充分知悉捐赠活动运作信息的必要性与重要性，慈善基金的透明度很大，美国公益慈善组织为了赢得公众的信任，募集更多的善款，会主动公开账目并接受公众的质询，很多基金会都会聘任第三方审计机构来对其每年的财务状况进行审计。[3]

二、我国公益慈善事业管理机制存在的问题

（一）公益慈善组织审批制度过严

在我国，政府在公益慈善事业的发展中仍处于垄断地位。在治理方面，我国对公益慈善组织实行“分级登记，双重管理”的模式，即慈善组织受到登记管理机关和业务主管机关的双重监督，很大程度上这种模式使公益慈善组织在登记、注册、自身管理方面反映了政府意志和政府选择。[4]“分级登记，双重管理”的模式赋予了主管单位干涉公益慈善组织的权力，包括负责人的推荐、任免，导致我国的公益慈善组织具有“准政府”的性质，官方运作色彩浓重。[5]政府对公益慈善组织准入设置较高的门槛。一方面是资金的门槛。另一方面是主管单位的门槛，公益慈善组织注册登记时必须有一个业务主管单位，而行政部门往往因害怕承担风险不愿意作为业务主管单位。[6]

（二）公益慈善事业的运行机制不畅

我国的慈善工作行政化的观念还根深蒂固，慈善机构一般通过劝募、政府拨款、事业创收来获取资源，但不论是劝募还是政府拨款，都给人以政府在借助“慈善”的牌子做“行政”事务的感觉，在慈善资源使用上更是政府领导说了算；同时慈善筹款和救助简单化，以物质资本作为运作平台；另外，慈善基金投资增值也进入盲区，由于缺乏经营和畏惧风险，各地慈善机构的基金投资无所适从，在低利率和通胀的金融环境下，慈善基金实际上处在潜亏的状态。我国现在公益慈善事业的募集手段与方式相对落后，专业化募集机制尚未建立。募集手段与方式单调缺乏创新，难以激发公众的热情与参与度。使用最为频繁的募集方式是通过政府行政手段进行硬性摊派募捐，这种方式虽然颇有成效，但是副作用也很大，频繁地使用会引起大家的反感与抵触，而且这也与慈善事业的自愿性相违背。[7]虽然经过探索，“文化娱乐慈善”、“体育慈善”、“科技慈善”、“环保慈善”等多种筹款形式逐渐开始运用，开展了慈善晚会、慈善义演、慈善义拍、明星慈善夜、慈善首映礼等多种形式的募捐活动，并取得了一定的成效，但与西方国家相比，我国公益慈善事业的募集手段与方式还不丰富，“联合募捐”机制没有建立起来，公益慈善组织之间缺乏合作和分工，各自为战，一方面造成募集的成本增高，另一方面造成捐赠人时间的浪费，引起社会的抱怨和不满。

（三）公益慈善事业的激励机制不足

政府的税收优惠政策是对公益慈善事业最有力的激励方式，但我国的税法及相关法律法规对慈善事业的激励作用非常有限。一方面，我国获得税收优惠资格的公益慈善组织很少，而且不同级别的公益慈善组织享受捐赠政策的资格不同。

（四）公益慈善事业的监督机制不健全

一是在政府监管上，由于采用多主体监管和审计模式，容易导致监督的随意性和消极性，公益慈善组织内部运行问题多，比如挪用慈善资金、财务管理紊乱、缺乏信息公示等。二是在公益慈善组织内部监督上，监督机制不健全，自律性不强。虽然现行的法律法规对于社团的信息披露有着相应的规定，但在实际操作中，绝大多数社团包括公益慈善组织并不欢迎社会公众检查其财务状况。三是社会公众没有主动监督公益慈善组织的意识，很少有人会提出查看公益慈善组织的财务报表等资料的要求。社会监督机制的不健全，不能确保公益财产用于社会公益事业。

三、公益慈善事业管理机制创新的对策建议

慈善事业的管理水平决定了慈善事业的发展高度，慈善事业的管理机制决定了慈善事业的管理绩效。笔者认为我国公益慈善事业管理机制要在以下几方面进行创新。

（一）治理机制创新

政府推动，以民办为主导，官办、民办相结合的慈善事业是中国的必然选择。国内外的事实都证明，在社会发展领域中，政府不是万能的，并非所有的方面都非要政府插手才行。发展民间草根力量，让民间组织和公众自己解决民间的事情，才是明智的抉择，在美国，撑起公益慈善事业大旗的正是广大公众。“小政府，大社会”是社会结构转型的必然要求和发展趋势。因此，创新治理体制，就要取消审批制，降低门槛，建立涵盖所有行政公益慈善组织的登记制。

对大多数民间草根组织来说，拥有合法身份比享受税收优惠和获得政府支持更重要，因此，首先要解决公益慈善组织的身份问题。本文建议，在民政部门设立公益慈善组织登记备案科，建立无门槛的公益慈善组织登记备案制度。只要从事慈善事业的组织提出申请，递交组织章程，就应该做登记备案处理，给予公益慈善组织合法的身份。但是，给予合法的公益慈善组织身份并不等于该组织就获取了税收优惠的资格，要想获取税收优惠，还必须到税务部门进行业务登记申请。这种将身份登记与税收优惠登记相分离的制度好处在于：一是让那些并不需要税收优惠和政府资金支持的公益慈善组织能够很顺畅地取得一个合法的身份；二是让税务部门决定是否给予该公益慈善组织税收优惠条件的做法合情合理。

（二）运作机制创新

当前，我国慈善事业运作机制要实现“三个转变“：一是从“行政化”运作向“市场化”运作转变；二是从“动员式”捐赠向“志愿式”捐赠转变；三是从“兼职化”为主向“专业化”为主转变。

1.建立专业化、长效化的资金筹集机制。各式各样的社会慈善公益机构的出现容易形成重复募捐的现象，为了提高募捐效率，可以借鉴美国的经验，成立联合慈善总会，进行联合募捐，联合募捐活动既降低了募集成本，又加强了公益慈善組织之间的横向联系，是市场经济条件下最为有效的资金筹集方式。同时，设立“慈善日”，开展“慈善一日捐”的活动，有利于建立资金筹集长效化机制。

2.拓宽投资渠道，引进企业家经营机制。对慈善基金而言，保值增值事关组织生存发展的大计，在市场经济条件下需要坚持慈善基金的市场化运作。我们可以借鉴美国公司基金会的运营机制，规定广泛的投资范围，包括购买股票、进行房地产投资，甚至可以开办信贷业务、投资实体等。[7]

3.实行募捐与救助相分离的机制。我国的公益慈善组织既做资金筹集的工作，又做项目的救助工作，造成了低效率的资金募集、保值和使用。本文建议借鉴西方国家实行募捐和救助相分离的机制，对公益慈善组织在业务上进行重新整合和规范，将公益慈善组织分为两大类：一类是资金筹集组织，如基金会组织，主要职能是充分发挥募集能力，在社会上广泛筹集资金，并通过市场的运营做大资金规模，然后将资金分流到一些具体的慈善服务组织进行项目救助活动。另一类组织就是慈善服务组织，主要职能是设计形式多样的公益产品，实施公益项目救助活动，其资金来源一般是基金会的资金转移，资金来源的多少主要取决于公益项目的社会影响力和品牌效应。[8]

（三）激励机制创新

激励公益慈善事业的发展，可以从以下几个方面进行创新：第一，加快建立健全包括慈善机构运作、自律与他律制度，以及慈善从业人员的组织、人事、社会保障、福利等相关制度，提高公益慈善组织的社会地位，增强对社会各界投入慈善事业的吸引力。第二，完善和统一慈善财税制度，让慈善机构合法提取运行成本，改善社会参与慈善的环境；简化慈善捐赠免税政策程序，建议税务部门授权可以接受税前扣除捐赠的公益组织直接开具可以冲抵应纳税额的票据，以降低慈善捐赠的“交易”成本，发挥免税对于激发捐赠热情的推动作用。第三，建立慈善机构资格认证制度，对公益慈善组织分批进行相关方面评估、信用资格认证，取得资格的组织享受社会捐赠的优惠政策。

（四）监督机制创新

我国应该改进政府监督，完善慈善立法，加强行业自律和社会监管，从而建立对公益慈善事业的政府监督、法律保证、行业自律和社会监督的监督机制。

1.我国应该尽快明确公益慈善组织的监管机构，近期可由民政部统一监管，长期可以借鉴设立类似英国慈善委员会的独立机构。在监督手段上，政府应统一年报格式和内容，确保公益慈善组织如实反映组织所有的财务活动，并建立问责制，如果发现有造假行为，政府应该依法予以惩戒，取消公益慈善组织的资格。

2.逐步建立一批第三方独立评估机构，制定评估规程和评估指标，为公益慈善组织评级，定期进行评估，并公开评估结果，供民众进行慈善捐助时作为参考，也为公益慈善的监管机构提供监督依据。

以法律形式规定捐赠人、社会大众和新闻媒体监督的权利。建议在法律中规定公益慈善组织在任何情况下都要接受捐赠人、社会大众和新闻媒体对捐赠款项的数量、用途和结果等方面的查询，并给予答复，使慈善公益事业公开透明，从而杜绝违法现象的发生。[9]。

参考文献

[1] 邓国胜等.民间组织评估体系：理论、方法与指标体系[M].北京：北京大学出版社，2007：94.

[2] 巢莹莹，陈微.中外公益慈善组织政府管理比较及启示[J].经济师，2009（1）.

[3] 贝希·布查尔特·艾德勒等.通行规则：美国慈善法指南[M].金锦萍等，译.北京：中国社会出版社，2007：105.

[4] 托马斯·西尔克.亚洲公益事业及其法规[M].中国科学基金研究会，译.北京：科学出版社，2000：95- 97.

[5] 施昌奎.首都慈善事业运营管理机制创新研究[M].北京：北京市社会科学院，http：/ / www.bass.gov.cn/ 8063/ 8168/ 54627.asp.

[6] 李刚.慈善事业市场化运作机制创新研究报告[J].中华慈善总会，2009（4）.