我国“新官不理旧账”的历史传统和现状探究

杜钟浩

“新官不理旧账”作为我国经济体制和政府职能转型过程中十分突出的问题，既有历史传统的因素，也有当今社会条件下的新特征。本文旨在对该现象的历史和现状进行分析，并尝试给出解决路径。

2018年3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中指出，政府必须信守承诺，绝不能“新官不理旧账”。回顾我国的历史，“新官不理旧账”是个新现象，尤其集中出现在市场经济体制建立之后。但是，这种现象在我国历史上仍有其历史传统，这种传统结合了现代社会下的新情况造成了如今“新官不理旧账”的新特点。

一、“人亡政息”——“新官不理旧账”的历史

《礼记-中庸》记载鲁哀公向孔子问政，答：“为政在人”，“其人存，则其政举，其人亡，则其政息。”在我国漫长的历史长河中，由于缺乏法治化制度化的国家治理体系，政策的推行往往依赖施政者个人是否在位执掌权柄，如王安石改革，张居正改革，雍正改革，都是依赖于施政者个人的权势，此处以雍正改革为例，雍正十三年（1722 - 1735年），他进行了各种社会改革。他实行“摊丁入亩”制度，改变千百年来缴纳的人头税，使穷人不再有人口税的义务：他制定了“耗羡归公”的政策，一定程度上限制了官僚私人支出，以减轻纳税人的负担。他倡导“改土归流”原则，克服元明清以来西南地区行政长官缺乏政府法令所引发的弊端。他实行了开豁贱民的政策，让几百年来受压迫的贱民不再受到不正当的歧视和打击：他还完善了密折制度，清查了赤字，建立了军机处，并制定了主佃关系的新命令。总之，他清理了积弊，整顿里吏治，改革了税赋，并在一定程度上改革了生产关系，有利于社会生产力的发展，可以说是有勇气改革，并取得相应的成就的执政者。但是，雍正帝死后，其子乾隆皇帝改变了政策，开始“宽仁执政”，仅仅保留了少数改革措施，废除了绝大多数改革，雍正帝也由于改革得罪了大量士绅在历史上留下骂名，甚至留下了诸多荒谬的传说。雍正帝作为专制主义统治末期的皇帝，其个人权力已经达到了巅峰，甚至可以以皇权对抗整个官僚体系。但即便是这样的强势人物，在死后其政策也无法被继续贯彻下去。因此特别具有参考意义。

作为政府，基于现实情况的变化而改变政策本是理所应当的，但是为什么良政常常因为执政者的更替而中断，由于治理不善，导致在国家治理领域出现“劣币驱逐良币”，这也是黄炎培先生在“历史周期论”中所说的“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的治乱循环。

重新检视雍正时期政府和社会的特征，可以总结出下列情形：

1.从执政者能力上分析，执政者拥有几乎不受限制的权力，因此只要执政者更替，新的执政者无论是选择延续以往的政策还是改变以往的政策都几乎不受限制，因此具有轻易变更政策的力量，而新的执政者又不具备维持既有政策的动力，旧政策执行得好会被归于前任，因此新的执政者若想留下政绩，便会天然地倾向于改变既有的政策。

2.从政策内容分析，新政策是对现行制度的突破，但现行制度的变化意味着利益集团的触动。一旦执政党发生变化，就会失去变革政策的驱动力，失去承担风险的能力，坚持创新措施。许多触动既得利益集团还惠及广大民众的良政的“人亡政息”就属于这类情况。

从实际效果分析，任何新政策都不可能完美，可以解决所有问题。一些新的政策已经解决了一些原来的问题，但同时又带来了一些新问题。当这些新问题比原来的更严重，不能及时得到解决时，新政就会失去舆论的支持，失去一线负责实施的政府官员的支持。当领导者到位时，由于领导者维护新政，一旦领导人改变，取消“新政”只是时间问题。

二、“政府违约”——“新官不理旧账”的现状分析

“新官不理旧账”，通常称之为“政府失信”，主要表现为前任政府主官与民事主体签订的合同在更换了政府主官之后就无法得到政府一方的履行。这种类型的合同可以是债务合同或其他类型的合同。在目前的制度下，地方政府政策往往缺乏稳定性和连续性。往往只考虑目前政府的政策行动，导致一旦政府领导层变更，就出现了很多失信现象。这其中有经济体制转轨，传统文化遗留，公共权力扩张和监督机制不完善等问题。具体来说，主要包括以下几个方面：

1.市场经济人的自利性。市场经济中的人有自身利益，他们追求的利益具有物质精神多层次问题和多层次利益的优先性：同时，市场经济通过成本效益博弈追求利益最大化，这种利益结合的最大化随其发展而变化，受到经济人有限理性的制约。政府官员也身处市场经济中，也会自利。实际上，没有个人利益就不能生存。毫无疑问，政府官员是处于实际经济关系控制之下，与社会上其他人没有本质区别的人。于是由他们组成的政府也不免带上了自利的色彩。

2.行为主体强势。在过去传统的影响下，不少官员仍然认为政府权力可以不受限制，有人甚至认为，政府为了公共利益行使权力，可能享有特权；另外，中国政府在做决策时没有责任约束，一个国家社会结构中各方的不平衡力量可能会导致对权力难以有效制约，并使地方政府始终处于相对较小区域的公共政治管理的主导地位，享受包括政治，经济，文化和信息在内的优先事项的各个方面，也有权制定和执行当地法律和公共政策。

3.监督机制不足。由于地方政府权力分配不合理，现行的监督制约机制不健全，使权力的法定功能未能得到充分发挥，主要表现为：对国家权力机关的监督还存在诸多缺陷，如缺乏具体规定和可操作性差等，导致监督和流程薄弱。司法监督仍然存在诸多问题，影响监督管理职能的功能；行政机关内部监督存在監督机构重叠，分工不明确，责任不明确，监督效果不理想等问题：此外，社会监督，群众监督，社会组织监督，新闻媒体监督等形式也缺乏相应的制度保障。正是因为政府的不诚实行为没有受到惩罚或惩罚太弱，加剧了权力的扩散，使得政府的公信力受到公民的质疑。

4.公共信息不对称。公共信息不对称起源于制度安排的不合理，政府利用自身的权力优势和技术优势获得了信息的优势。但是，公众拥有的知识和信息本身是非常有限的。没有强烈的动力采取集体行动，所以公众总是处于信息劣势的位置。这种长期存在的公共信息不对称将不可避免地导致信用危机的出现，这将增加社会交易成本并破坏合同交易链。

5.信用文化缺失。随着市场经济的发展，信用文化在社会传播中逐渐积累和形成。我国市场尚未发育成熟，信用经济发展滞后，导致全社会对信用和合同责任意识淡薄。社会主体普遍缺乏市场经济所要求的诚信和信用道德观念，政府自然没有真正建立起来信用评价标准和约束机制。

三、“民主与法治”——用“旧药方”治“新病”

无论是延安的“窑洞对”，还是改革开放至今，我们早就已经认识到民主法治的重要性。而今天面临“新官不理旧账”这个“新病”，仍需要用这副“旧药方”。

在上文对现状分析的几项原因中，市场经济中人的自利性是市场经济的固有特性，本身并不具有好坏的属性，仅仅是客观存在的属性，通过合理的制度设计就可以使其变为激发主体活力的重要因素；政府作为行为主体的过于强势、现有的监督和制约机制不足和公共信息不对称，都需要用民主来监督，用法治来制约；信用文化的缺失，更需要通过制度作为载体来培养。因此， “新官不理旧账”的所有原因都必须依靠这些解决方案。

而实践中，政府也的确正在从这些方面进行努力，尽管如此，但对于被违约的一方来说，能够采取的救济手段实际上相当有限：

一是根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，提出复议请求；

二是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，向法院提起公诉案件。人民法院审查认定行政机关不履行法定职责的，责令限期改正。第七十八条明确规定，行政机关未依法履行职责，未按照协议履行或者违法变更或者撤销有关行政协议的，人民法院可以决定行政机关承担继续履行，采取补救措施或者赔偿损失的责任；

第三，针对地方政府主动违约或不兑现承诺的行为提起赔偿之诉，要求地方政府赔偿。这也是基于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定。

但实际上，由于复议属于政府内部的纠错手段，通常情况下极少有相对人能够赢得复议的情况；而如果走诉讼途径，由于政府的特殊地位，往往即使法院作出政府履行或者赔偿的判决，也总是难以执行。甚至有些政府依靠国家财政优势，恶意违约后支付违约金，但依旧通过新的合同获利，这种依靠公共权力和公共资源与人民竞争的行为也严重损害了政府的形象和公信力。显然，长期以往对于政府和社会都是双输的局面。

总之，想要解决“新官不理旧账”的问题，依靠相对人的努力是不现实的，仅仅依靠政府的自觉也是难以奏效的。必须从构建新的制度体系人手，依靠法律解决这个问题，例如：

1.利用信息公开机制来监督政府信用；

2.利用失信测评机制来衡量失信危害；

3.利用责任追究机制来惩戒失信行为；

4.利用危害补救机制来挽回政府声誉。

5.利用守信激励機制来塑造政府形象；

6.利用申诉复核机制来确保惩戒公正。

这些机制的建立和推动必须通过建立和完善法律制度来保证。通过法律来构建和完善各项制度，真正制约过分膨胀的公权力，充分发挥各方的监督作用，把政府拉回到诚实守信的轨道上，才可以解决“新官不理旧账”的问题。