关于城市规划建设和管理部门主动介入和全程参与PPP项目的工作建议

2018-07-27濮蕾深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司广东深圳518049

中国房地产业 2018年14期

文/濮蕾深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司广东深圳 518049

1、现状问题

1.1 我国PPP项目推进现状

根据国家十三五规划，我国城镇化率由2014年的54%增至2020年的60%，由此带来的投资需求约42万亿。原有城镇化建设主要依赖土地财政的投融资体制弊端已显现，难以持续，急需建立规范、透明的城市建设投融资机制。推广使用PPP模式是支持新型城镇化建设的重要手段，不仅有利于吸引社会资本，拓宽城镇化融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，还是改进政府公共服务的重要举措。自2014年起国家掀起PPP项目推广的新一轮热潮，进一步鼓励拓展项目类型及适用范围，国务院、财政部、发改委为保障PPP项目的顺利执行，通过立法和出台了一系列框架性和指引性文件，以防控风险、保障多方利益。

目前我国市场上正在运作的PPP项目，其类型、运营目的及运作模式都在向多元化拓展，在更大程度上满足公众需求。项目类型从市政设施、公共基础设施，向流域整治、历史文化保护、片区开发、保障性住房、教育、养老、文化、体育、生态保护保育等多元化拓展。项目运营目的由融资平台转向以优化运营及管理技术水平，以更好保证公共利益。项目运作模式摆脱单一特许经营模式，开拓外包类、私有化类等模式，实现PPP运作模式多元化，以满足项目多样性及其需求。

1.2 PPP推广中存在的问题

从项目实践情况看，PPP项目推广规模扩张快，而签约和开工率偏低。如果从政府自身工作角度检视，主要存在如下问题。

（1）合作形式较为单一，合作领域有待推广

（2）地方政府认知存在误区，过于关注投融资方面

（3）项目运作环境存在不稳定性，增加企业顾虑

（4）部分项目推进过于草率，欠缺识别与准备

（5）政府监管不足，项目运作不规范

（6）部门协作缺失，项目协调不到位

（7）经济欠发达地区PPP项目落地难

（8）片区综合型PPP项目推进力度有待加强

2、对于城市规划建设管理部门参与PPP项目的工作建议

从PPP的操作流程看，在项目识别和准备阶段的物有所值评价和财政承受能力论证是关键；在项目采购阶段政府与社会资本谈判和签署合同的过程中应充分保障公共利益；到了项目执行阶段应强调政府支付义务、绩效监管和履约管理；最后的项目移交阶段则应对性能测试、资产交割等严格把关，以保证移交项目的质量。

针对当前PPP项目推广和运作中存在的问题，结合PPP流程中注意事项和国内外先进经验，建议政府部门应当一方面通过项目策划和捆绑保证企业适当盈利；加强政府诚信建设和法制建设；发挥政府优势分担相应的风险、引入退出机制，以消除企业“投钱易、赚钱难”“进来易、退出难”众多顾虑，提高项目的市场吸引力。另一方面，通过谨慎让利、设置超额分享机制、加强绩效考核与监督管理、以及在项目移交时严格把控项目移交质量等措施，充分保障公共利益。此外，作为城市规划建设和管理部门应当加强主动介入，参与项目规划建设管理的全过程，在PPP运作的整个流程中发挥更好的作用。具体工作建议如下：

2.1 保盈利、增信用、担风险、可退出，提高项目市场吸引力

2.1.1 注意将营利与非营利项目捆绑，保证整体收益，有助于非营利性项目的推广

当前较为紧迫的对于城市发展质量有重要作用的教育、文化、医疗、养老，以及城市生态文明建设方向的生态建设和环境保护、历史文化保护等领域的非营利项目是目前政府推广PPP的难点。

建议在政府发起项目对PPP项目设计包装时将非营利项目与营利项目打包捆绑，提升项目整体收益水平，增加项目对市场的吸引力。在项目准备阶段对PPP运作方式的选择提供更灵活的方案，结合政府付费、伴生经营权、捆绑开发等多种方式予以推广。

如流域整治类的PPP项目中可将非营利的基础设施建设与碳汇林业、优质生态农业、垃圾、污水处理等环境友好型的营利项目打包。

2.1.2 加强政府诚信建设，减轻企业顾虑

当前地方政府信用建设不足，尤其是不发达地区，财政赤字严重、行政办事效率偏低，导致有意向参与PPP的企业顾虑重重。面对此般困境，我们应当转变政府认识的误区，不应把PPP当作融资和转嫁财政风险的工具；在项目执行中应明确政府的支付义务，对于涉及政府付费/补贴的项目，应纳入中长期财政规划，并建立PPP项目支付平台/系统，避免因项目周期长、跨官员任期而产生的顾虑；并完善相关法律法规，给予立法保障，从而达到为企业增信，消除社会资本面临过高风险的忧虑。

2.1.3 项目准备阶段注重风险分配，特殊项目可承诺给予市场保护

给予建设目的特殊且盈利较弱的大型公共设施以市场保护，保障项目持续盈利能力，吸引社会资本参与合作。

在国家体育场“鸟巢”PPP项目中政府除了提供低价土地和必要的配套设施，承担因承办奥运产生的特殊费用之外，还承诺给予市场保护，在特许经营期内，限制在北京市区北部新建体育场或扩建已有体育场馆，以保护国家体育场的市场。如果确需建设新体育场，则北京市政府将与项目公司协商，并按照特许权协议对项目公司进行补偿。

2.1.4 探索利益量化方式，补充退出机制

多数PPP项目都具有高风险、周期长、资金量大等特点，加上市场瞬息万变等客观因素，建立可以让企业顺利退出、项目资产顺利转移的退出机制是必要的。分析现有的PPP运作流程，需要在项目采购阶段的合同体系中补充市场主体临时退出时的资产清单、利益量化方式、“涨价归公”等内容和要求，此外还应建立便于交易的退出平台，保障市场主体退出和交易过程的清晰明确。

2.2 慎让利、考绩效、重监管、妥移交，确保公共利益不流失

2.2.1 控制政府让利内容，保护公共利益

在项目识别阶段开展物有所值评价和财政承受能力论证，通过物有所值评价的定性和定量分析，寻求项目全生命周期内的成本和质量的最佳组合；通过财政承受能力论证严格控制政府补贴、政府付费类项目的风险。

在项目准备阶段对PPP运作方式、回报机制、监管架构等内容进行选择和充分论证。

在上述论证的基础上对让利的内容谨慎处理，确定公共利益的底线，保证企业盈利但不暴利。如对捆绑开发的片区进行成本收益测算以确定合适的开发强度；对更新地区及捆绑开发地区的功能组成（公益性功能如保障住房比例、公共空间等）和公共服务设施等提出明确建设要求；流域整治项目捆绑岸线开发时需保证其公共性等，均以保障公共利益为先。

2.2.2 设置超额分享机制

设置超额分享机制，社会资本或项目公司应根据合同约定向政府支付应享有的超额收益。

在北京地铁四号线PPP项目中约定票价收入差额补偿，超额分享，保障社会效益。客流、人均票价低于预测时政府给予补偿，超出预测时分享一定比例收益；美国国家公园特许经营服务项目中，政府收取少量特许经营费，用于改善公园设施；深圳湾体育馆项目中华润利用市场资源在场馆运营中已经获得较高收益，而与之捆绑的深圳后海土地开发建设带来的收益随着近年来土地、房价的暴涨已远远超过当年的预期，而政府对可预见的后海地区土地、物业的增值并未引入超额分享机制，导致公共利益受损。

2.2.3 绩效考核结果与政府付费/补贴、奖励相挂钩

政府付费/补贴的项目，应制定可用性和运营维护绩效考核指标，在项目执行过程中将考核结果与支付（奖励）挂钩，根据考核结果按照协议约定相应扣减费用或奖励。如城管部门动态监控企业排污达标情况等，并将其纳入评估考核；片区开发类的旧区更新项目中涉及历史文化保护的可将给予企业的容积转移奖励与保护效果考核挂钩，对达到保护效果的项目才给与可建设的奖励容积。

2.2.4 建立科学合理的监管架构，提高综合决策和部门协作的能力

对于规模较大、公益性较强的PPP项目，建议成立综合决策机构，协调多部门工作、并在项目具体运作时更好地保障公共利益。如采取投资决策委员会等形式，引入政府、企业、专家多方决策以保障其合理性。

在赤水河流域综合整治项目中通过决策委员会保障投资方向有利于赤水河流域生态保护的初始目标。

2.2.5 加强对项目后期运行过程中企业履约能力的监管

在项目后期运营过程中，对于合同约定提供的服务内容、服务质量进行动态监管，如票价、污水处理费用、场馆商业经营能力等。

对于违法合同规定，损害公共利益的，政府有权临时接管，并启动终止程序。

2.2.6 项目移交时，注重性能测试、资产交割等工作

项目特许经营期限届满后，按照约定的评估方式，对资产进行评估；确保性能测试结果达标；以及保证资产交割过程清晰、合规、合法，保障公共利益不受损害。