农户视角下精准扶贫实践困境及政策启示——基于宁夏彭阳县农户调查数据

马艳艳，李鸿雁

（宁夏大学经济管理学院，宁夏 银川 750021）

我国精准扶贫政策实施以来，各地区针对不同贫困区域和农户的实际情况，利用差异化手段进行精确识别、精确帮扶和精确管理[1]，取得了显著成效。2013-2016年我国农村贫困人口每年减少至少1000万人，累计脱贫5 564万人，贫困发生率下降到4.5% ，换言之，剩余的贫困人口多为难脱贫、易返贫的弱势群体。宁夏是六盘山片区精准扶贫的主战场之一，近年来，宁夏以精准扶贫为工作着力点，认真贯彻落实党中央、国务院脱贫攻坚部署，建档立卡贫困人口从2011年的101.5万人减少至2017年上半年的38.8万人，贫困发生率从25.6% 下降至11.1% ，成绩显著。2018年是宁夏聚焦深度贫困地区，综合精准施策，全面精准脱贫的关键时期，如何使“自上而下”的精准扶贫政策在“自下而上”中找准落脚点[2]，对于解决精准扶贫所面临的难题有着重要的现实意义。

以六盘山片区宁夏彭阳县为调研区域，通过农户问卷调查数据，实证分析彭阳县现阶段贫困地区农户精准扶贫政策的执行现状和实施效果，以及农户对精准扶贫政策的认知和政策需求意愿，分析彭阳县精准扶贫进程中存在的问题，基于研究结果得到改进精准扶贫实现路径的政策启示。

1 材料与方法

2017年3月调研组分别在宁夏彭阳县的古城镇、白阳镇、城阳乡、草庙乡、新集乡和冯庄乡6个乡（镇）8个村庄，发放农户调查问卷150份，回收有效问卷126份，有效回收率为84.0% （表1）。本次问卷调查中的受访农户为家庭户主，调查问卷内容主要涉及受访农户个人基本信息、家庭人口特征、农户对精准扶贫政策的认知和政策需求意愿等。运用SPSS软件对搜集的有效问卷数据进行统计、整理与分析。

表1 受访农户的地区分布Table 1 The regional distribution of rural households interviewed

2 结果与分析

2.1 调研区域概况

彭阳县位于宁夏东南部，六盘山东麓，属典型的温带半干旱大陆性季风气候，自然灾害相对频繁，是六盘山集中连片特困地区一个以农业经济为主的国家扶贫重点县。彭阳县现辖4镇8乡，156个行政村，总人口26.65万人，其中乡村人口为23.49万人，占总人口的88.14% 。耕地总面积6.67万hm2，2016年农村居民人均可支配收入7 861元。

近年来，彭阳县在精准扶贫进程中围绕草畜和中药材两大主导产业以及蔬菜、万寿菊、中华蜂和生态鸡等特色产业整合涉农资金，针对贫困村和贫困户的实际情况分类确定帮扶措施，在优化产业结构的同时激发贫困农户发展生产的内生动力，促进贫困农户脱贫致富。

2.2 受访农户的基本特征统计描述

2.2.1 受访农户的年龄和受教育程度 126户受访农户的平均年龄为52岁。其中，农户年龄集中在41-60岁的所占比例为57.15% ；受访农户的文化程度以小学和初中为主，所占比例分别为51.59% 和38.89% （表2）。数据显示，受访农户平均年龄较大，文化程度整体较低，劳动能力较差。

表2 受访农户年龄和文化程度的基本情况Table 2 The age and degree of education of rural households interviewed

2.2.2 受访农户的家庭人口特征 农户家庭人口规模主要集中在4-5人和逸6人，所占比例分别为44.44% 和33.34% ；家庭劳动力数量为1人的所占比例最高，2人的次之；农户家庭因病致贫和因学致贫的情况也比较广泛（表3）。数据显示，劳动力匮乏、疾病是造成这些受访农户家庭陷入贫困的主要原因之一。

表3 受访农户的家庭人口特征Table 3 The population characteristics of rural households interviewed

2.2.3 受访农户自我发展的意愿 数据显示，69.05% 的农户没有非农专业技能，其中72.41% 的农户愿意参加非农专业技能培训，而27.59% 的农户由于长期患病而不愿意参加非农专业技能培训。77.78% 农户表示有创业或就业的意愿；22.22% 的户主没有创业或就业的意愿（表4）。

表4 受访农户是否具有非农专业技能和培训意愿Table 4 The non-agricultural professional skills and training will of rural households interviewed

2.3 受访农户对精准扶贫政策的认知和需求

2.3.1 受访农户对扶贫政策的获取渠道和了解程度36.51% 的农户通过村委会的公告栏获取扶贫政策，26.98% 的农户通过与亲戚朋友的日常交流获取，23.02% 的农户通过电视新闻获取，13.49% 农户通过手机、网络获取。仅20.63% 的农户对精准扶贫政策非常了解，61.12% 的农户对精准扶贫政策比较了解，18.25% 的农户对精准扶贫政策不了解。在精准扶贫项目方面，35.92% 的农户对开展的扶贫项目非常了解，50.49% 的农户表示比较了解，而13.59% 的农户表示不了解（表5）。数据显示，农户获取扶贫政策渠道呈多样化发展趋势，且村民委员会在政策宣传方面发挥着主导作用；有50%以上的农户对精准扶贫政策和扶贫项目比较了解。

表5 受访农户对精准扶贫政策的认知情况Table 5 The cognition of targeted poverty alleviation policy by the surveyed rural households

2.3.2 受访农户对精准扶贫措施实施效果的认知程度对非常了解、比较了解精准扶贫政策和项目的89户农户进行进一步的分析发现，70.79% 的农户对扶贫项目的精准性表示认可，62.92% 的农户对建档立卡过程中的精准程度表示认可，87.64% 的农户认为精准扶贫政策对农户有很大或比较大的帮助（表6）。仅20.22% 农户认为在建档立卡过程中存在漏掉或错置现象，这与人情关系、贫困农户家庭劳动力缺乏有密切关系；12.36% 的农户表示政策实施对自己基本没有帮助，这与扶贫项目实施时间较短，实施效果未能充分显示有密切关系。

表6 受访农户对精准扶贫项目实施效果的认知Table 6 The cognition on effection of targeted poverty alleviation projects of surveyed rural households

2.3.3 受访农户对精准扶贫政策的需求 在调查贫困农户最希望政府在精准扶贫进程中能给予的最大帮扶的项目所占比例从大到小依次为大病医疗保险、资金扶持、提供就业机会、子女教育、技术帮扶、解决住房、修建基础设施、发展农村电商。其中，解决住房、修建基础设施、发展农村电商方面的需求所占比例为4.76% -6.35% ，均约10% （表7）。实地调研显示，该区农户致贫主要集中在因病致贫、融资困难、劳动力缺乏和因学致贫等方面，且致贫原因呈多样化态势。

表7 受访农户对精准扶贫政策的需求Table7 The demand for targeted poverty alleviation policies of surveyed rural households

3 彭阳县精准扶贫存在的主要问题

3.1 精准帮扶措施缺乏精准、差异对待

近年来，彭阳县响应国家政策，加快脱贫攻坚步伐[3，4]，农户对精准扶贫政策的实施效果、帮扶作用和产业发展情况等评价比较高。但是由于彭阳县贫困农户的致贫原因呈多样化发展态势，而目前的精准扶贫进程中因户制宜、因人而异的精准差异化扶贫措施较少，导致还有一部分农户对扶贫政策及其产业发展持保守或更好期望态度，响应政策较为滞后。

3.2 农户脱贫的内生动力不足

脱贫的关键点在于政府为贫困户搭建好脱贫平台后，贫困户通过自己的辛勤劳动和付出，成功实现脱贫。实地调研显示，部分地区在建档立卡户过程中存在“等靠要”的思想，有些家庭分家后老人成为建档立卡户，惰性思想充斥着个别贫困户家庭，导致农户脱贫内生动力不足，很难脱贫。

3.3 农户脱贫致富过程中缺乏信贷有效支持

贫困农户普遍缺乏有价值的财产和丰富的社会关系，在向金融机构融资中很难通过抵押担保方式来获得金融机构的信贷支持，同时由于贫困农户经济收入来源较少，生产经营能力较弱，自身又不愿承担过高的借贷风险，加之由于贫困地区配套设施不足，影响了金融机构参与精准扶贫的动力，专门针对贫困农户发展项目的金融产品和金融服务种类较少，使得贫困农户进一步发展生产的融资需求不能有效满足。

3.4 信息不对称致使农户参与程度低

精准扶贫政策实施的地区受现实条件的限制，如资源贫乏、交通不畅、基础设施不完善，致使部分贫困农户虽具有发展生产的强烈愿望，但由于获取信息不及时而错过发展生产的最佳时机。实地调研发现，农户获取政策的渠道虽然呈多样化发展态势，但是仍然是以村委会公示栏为主，影响了农户信息的知情度和参与度。

4 彭阳县实施精准扶贫的政策启示

4.1 因村制宜，推动精细化产业扶贫方式

贫困的精准识别是实施精准扶贫的基础，即归根结底需要精准安排项目、精准使用资金、精准到户措施[5，6]。（1）贫困村在完善基础设施的基础上，利用生态资源条件，依靠绿水青山资源开发独特的生态产品，使“绿水青山”真正变成“金山银山”。（2）鼓励相邻贫困村联合发展，优化资源配置，推动一二三产业融合发展，增强贫困村发展的内生动力，加快农户脱贫致富步伐。

4.2 精准分类施策，“输血”和“造血”并举

贫困地区要做到产业项目、技能培训、小额信贷、帮扶措施、扶贫保险到村到户，分类确定帮扶措施。对有劳动能力和有发展意愿的贫困户，予以支持发展特色优势产业；对文化水平低、缺乏技能的贫困户，根据贫困人口需求和技能提升愿望，加大职业农民技能培训；对外出务工无力经营土地的贫困户，要通过土地流转、入股合作社等方式增加贫困户的收益；对无劳动能力的贫困人口综合实施保障性扶贫政策。精准扶贫既要为贫困农户“输血”，短期内通过资金、项目支持让农户得以脱贫，同时也要为农户“造血”，形成产业发展的益贫性增长机制，稳定贫困农户收入。

4.3 建立完善的建档立卡动态管理机制

为切实提高精准扶贫的针对性、有效性，须建立严格规范、透明公开的建档立卡动态管理机制[7]。（1）在开展精准识别的基础上要结合建档立卡“回头看”，开展更为细致的扶贫对象精准识别工作，切实解决贫困人口错评、漏评问题。（2）在驻村第一书记、驻村工作队和县乡干部配合下严格按照“五看十步法”对贫困人口进行精准识别，对已录入贫困人口信息数进行动态调整；（3）结合村庄资源状况和帮扶情况以及贫困农户发展需求，深入建档立卡贫困户了解农户家庭产业发展进展状况，及时调整脱贫计划和贫困户帮扶计划。

4.4 加大精准扶贫政策的宣传力度

精准扶贫项目瞄准的偏离很大程度上与扶贫信息不对称以及贫困农户项目参与能力较弱有关。因此加大政策宣传力度，提高政策普及程度，对于激发农户参与精准扶贫项目积极性，避免扶贫资源的错置、漏置等问题有着重要意义。通过村民大会集中宣讲和村委会及时全面公示等多种途径提升贫困农民对于精准扶贫项目的认知[8]，同时通过电视和手机网络等媒介及时发布扶贫动态，把传统政策宣传方式与现代新媒体相结合，确保贫困农户对相关扶贫项目及政策优惠的知情。