基层国家审计队伍建设研究

■王永在

一、引言

《国务院关于加强审计工作的意见》、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）和《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件（以下简称《框架意见》）都明确提出：“推进审计职业化建设”，这是国家审计队伍建设的方向。作为国家审计事业发展的内因——审计队伍是根本保证。虽然目前国家审计队伍建设取得了一些成绩，培养出了紧跟审计实践发展的复合型审计专业人才，但是在基层审计机关，审计队伍建设与审计实践发展不相适应，制约了新时代下的国家审计事业的长远发展，存在着审计人员严重不足、进入审计新人把关不严、审计干部的教育培训机制不完善等问题。可见，加强审计基层审计队伍建设，是基层审计机关面临的重中之重。

二、基层国家审计队伍现状及存在的问题

（一）审计人员严重不足。

目前在基层审计机关，普遍存在审计人员不足的问题。以A自治区B市C县审计机关为例，C县审计机关在B市的十多个旗县区审计机关中内设股室和审计人员都较其他旗县区多，下设财金审计股等七个股室，全局共计三十多人。C县审计局每年安排审计计划项目时，提前主动与地方党委、政府和组织部门沟通协调，尽量对本级部门预算执行审计、财政收支审计和经济责任审计等进行同步审计，以避免重复审计。即便是这样，每年勉强能实施完上级统一安排的国家重大政策措施落实情况跟踪等统审项目、组织部门临时委托的领导干部任期经济责任审计项目和地方党委、政府临时交办的审计项目，审计人员长期处于超负荷工作状态，没有时间学习并参加高级审计师等专业技术职称考试。审计人员严重不足，审计任务繁重，不能完成审计监督全覆盖等审计任务。

（二）审计队伍知识结构、年龄结构不合理。

1.审计人员知识结构不合理。

在县级审计机关，审计队伍中的审计人员知识结构不合理，审计人员的素质参差不齐。部分审计人员会计基础知识掌握不扎实，所以在审计中对被审计单位账务处理是懂非懂，对被审计单位以专项结余资金列往来等帐务处理方式，挤占挪用专项资金用于弥补经费不足等违法违规问题查不出；一些非审计、经济等专业毕业的，刚进入审计队伍的审计新人对审计理论与实务知识不熟悉。在对国家重大政策措施跟踪落实、公共资金等情况的审计中，对所涉及的国家政策措施和相关法律、法规、规章知之甚少，只知其一不知其二，不能融会贯通并随着审计实践的发展变化及时更新。国家重大政策措施落实情况跟踪审计、领导干部自然资源资产离任审计、公共资金绩效审计、财政收入质量专项审计调查等审计项目，对审计人员的综合审计素质要求更高，由于审计人员的知识结构不合理，所掌握的知识不系统、不全面，存在单一化倾向，导致依法综合审计能力不强，不能适应社会实践的发展对国家审计客观要求。

2.审计人员年龄结构不合理。

在县级审计机关，审计人员的年龄结构失衡，审计人员年龄偏大、队伍老化现象比较严重。以C县审计机关为例，C县审计机关与B市的其他审计机关相比，审计人员年龄结构略比B市的其他旗县区审计机关合理，但即使是这样，四十五岁至五十岁的审计人员也有8人，五十岁以上的有7人，审计队伍老化比较严重。

（三）对进入审计队伍的新人把关不严。

在当前国家审计机关双重领导体制下，地方党委、政府在为基层审计机关分配新录用的审计人员中把关不严，一些没有审计或经济基础知识的招聘新人分配到审计机关；由于审计机关有审计外勤补助，在县级审计机关审计干部职工每月随工资统发450元的外勤补助，比被提拨到乡科级副职的工资增加额还略多。在当前消化行政超编人员的大环境下，晋升乡科级副职希望渺茫，其他单位部门第一学历和在职教育非审计、会计或经济专业毕业的在职干部职工会找门路、托关系借调到审计机关，还有就是高中文凭带安置卡的转业军人，也找门路进入到审计机关。俗话说：“隔行如隔山”，没有一点审计、会计基础知识，连被审计单位最基本的账务处理也看不懂、搞不清，这些人能否参与审计结果也就可想而知了。

（四）审计人员的后续教育培训机制不完善。

在基层审计机关，对审计人员的后续教育培训机制制度不健全、不完善，没有对审计人员后继教育培训管理的职能部门，即便是有的审计机关办公室履行对审计人员的后继教育培训管理职能，但在培训制度制定、课程设计等环节上均存在不同程度的问题，如课程设计前没有充分调查了解审计人员的需求，脱离实际，缺乏系统性、专业性、实用性。出现上述问题的主要原因是对审计人员的后续教育缺乏科学的顶层设计，没有随着审计实践的发展变化及时制定、修订或完善审计人员继续教育管理制度。《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）和《中华人民共和国国家审计准则》（审计署令第8号）（以下简称《国家审计准则》）等法律、法规、规章从宏观的角度对审计人员的后续教育学习提出了一些要求，但基层审计机关贯彻落实不力或在执行中存在偏差，导致审计人员的后续教育培训缺乏总体规划，教育培训内容不系统、不明确、不具体，培训效果欠佳。

（五）审计队伍的考核制度不合理。

对审计队伍的考核有年底考核和平常考核，目前对审计队伍的年底考核也是参照公务员考核体系从“德、能、勤、绩、廉”五个方面进行考核，考核不够明细化，过于笼统，缺乏针对性和引导性，难以合理地对审计人员一年的工作情况进行全面考核。在基层审计机关，审计人员除了要完成每个年度的审计项目，还兼职部分办公室的工作，但在组织部门、人事部门和本单位的考核中，无从体现审计人员的多劳。而且基层审计机关也没有结合自身的特点，对内设股室不同岗位职责及分工，制定详细、具体的考核标准，即使是有的审计机关也制定了考核标准，但规定显得比较笼统，不够科学、合理。而对于绩效考核，更难以全面、合理地制定业绩考核指标，使得业绩量化考核总在实际工作中很难有效执行；由于基层审计任务重，平时考核大多流于形式，没有实际意义。不能通过考核对干部职工进行客观公正的评价，不能实现人尽其才、人尽其用，不能有效提升审计工作效能。

（六）审计队伍激励制度不健全。

目前审计机关的激励方式比较单一，以精神激励为主。在2007年国家规范津补贴后，作为执法部门的审计机关都以身作则，不违反规定发放津补贴等，特别是中央八项规定出台以来，在禁止发放津补贴的大环境下，多劳在物质上不能多得，只能在精神上给予激励，缺少了物质激励，忽视了个人利益，不能真正体现按劳分配，使得审计人员在工作中产生不同程度的消极情绪；内在激励欠缺。内在激励是在外因作用的情况下对审计人员内心的激励，在目前基层审计机关的激励一般注重外在激励，内在激励方面严重不足，比如，激励机制中未明确审计干部的职业发展规划等，使得审计干部看不到自己事业的发展前景。由于基层审计机关审计任务重，重业务而忽略了对审计干部的内在积极因素的激发，领导干部忽视了及时、经常地与审计干部谈心，对审计干部的思想、工作、生活等方面的情况了解掌握甚少，不善于及时发现审计干部存在的负面情绪等思想问题，导致审计队伍缺乏凝聚力和战斗力。

（七）行政编制严重短缺。

国家审计机关是代表政府行使审计监督权的行政机关，各级机构编制委员会核定的也是行政机关，但通过公开招考的方式为基层审计机关分配的审计新人，全部是事业编制，有的甚至无编制。以C县审计机关为例，在职干部职工三十多人，只有十多个行政编制（包括工勤），其他的审计人员虽然财政统发工资，但有的占事业编、有的无编。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》（中办发〔2015〕4号），职级并行的大前提是县以下机关中的公务员，而基层审计机关中事业编制、无编制的审计人员只有“望文兴叹”。在基层审计机关中大部分审计人员在审计工作岗位上默默无闻奉献了自己的大半生，被提拨到乡科级副职职位的机率还没有乡（镇）等其他部门大。长期得不到组织部门的提拨、任用，再加上长期从事严谨的审计工作，使一些审计人员产生了职业倦怠感，挫伤了审计人员工作的积极性。

三、推进基层国家审计队伍建设的对策与建议

（一）严格、规范审计人员的准入，招录、引进高素质综合型审计人才。

国家审计部门的专业性极强，要执行严格的招考、录用制度。国家审计机关招考、录用的应届毕业生务必要求学历是本科或本科以上，且专业必须是审计、经济、财政、会计等相关专业。招收往届毕业生，必须有社会或内部审计工作经历，工作年限至少2年，有审计等中级以上专业技术职称，年龄可以适当放宽；要探索建立国家审计机关审计人员遴选工作的长效机制，结合国家推行“人岗相适”的公开遴选制度，选拔综合素质高、工作能力强的综合型专业审计人才，充实壮大国家审计队伍；建立起与审计实践发展相适应灵活的审计人才引进制度。国家审计有专业性和综合性的特点，因此，国家审计机关应将社会审计、内部审计的专业技术人才吸收引进到国家审计队伍中来，提高审计队伍的整体素质和工作能力。通过严格、规范审计人员的准入，严格执行审计职业准入制度，招录、引进高素质实用型审计专业人才，促进审计队伍职业化建设的良性发展。

（二）健全完善审计人员的后续教育培训机制，提升审计队伍的专业胜任能力。

基层审计机关要根据《审计法》和《国家审计准则》等法律、法规、规章的规定，从宏观的角度对审计人员的后续教育、培训提出的要求，结合中华人民共和国审计署教育培训改革计划和关于审计机关中长期人才发展规划，从宏观着眼、微观着手健全完善审计人员后续教育培训机制，制定切实可行、操作性强且与本机关相配套的规定，加快政府审计队伍专业化建设的进程，以满足审计实践发展的需要，提升审计质量。审计人员的后续教育培训要采取多种多样的形式，如专家讲座、脱产培训、调研交流、网络学习（如审计干部网络学院等）、职称考试和审计等专业的在职学历教育等。审计人员的后续教育培训要分类、分层次、分重点进行，如新入职员工要侧重对其进行国家审计理论基础知识和《审计法》等法律、法规、规章的培训，优化其知识结构；对在职审计人员要重点加强对审计实务的培训，多进行优秀审计项目案例的教育培训。还可以进行审计、经济等专业在职学历教育培训，提升审计人员的审计理论与实务水平，拓展审计人员的依法审计思维，培养复合型和实用型审计专业人才。审计人员的教育培训要常态化，对审计人员的后续教育培训要进行考核，并把考核情况纳入年度考核评价，确保对审计人员的后续教育培训取得实效。

（三）着力培养一专多能的复合型审计骨干和领军审计人才。

社会对国家审计的需求与日俱增，国家审计要着力提升审计专业人才队伍的依法综合审计能力，不断提升审计人员的审计实战技能，要根据《审计机关中长期人才发展规划（2011～2020年）》和《审计署关于培养审计业务骨干人才和审计专业领军人才的实施意见》（审人发〔2015〕18号）的要求，着力培养“作风优、纪律严、素质高、思路广、业务精”和综合分析能力强、熟练计算机应用、精通大数据审计等一专多能的复合型、实用型审计人才，培养能打硬仗的领军型审计专业人才，使他们以全新的状态，主动适应社会对国家审计的客观需求。

（四）设立审计等专业技术类行政职位，对审计队伍实行分类管理。

国家审计机关作为行政执法机关，在基层审计机关除部分领导是公务员外，其他审计人员基本都是事业编制或无编制。依据《中华人民共和国公务员法》第三章第十四条：“国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。”的规定，应改革当前审计机关的行政职级，将审计机关的审计人员实行分类管理，设立专门的审计等专业技术类、综合管理类等岗位，并保持审计的相对独立性。审计等专业技术类岗位，审计人员通过参加审计、经济等专业技术职称考试或评审，取得专业技术职称证书后自然晋升，综合管理类岗位由组织或人事部门确定，按行政职务晋升和享受工资福利等待遇。

（五）健全完善审计人员的考核、激励等考评制度，激发审计人员的主观能动性，提升审计工作效能。

要根据审计工作专业化的特点，基层国家审计机关对审计队伍考核评价要以专业性化为基础，总体参照公务员考核体系的“德、能、勤、绩、廉”五个方面等内容，科学、合理设计考核指标，以考核审计工作实绩和审计业务能力为导向，制定细化量化、切实可行的审计人员业务、能力的综合考核指标。可设立审计执法、联网审计等重点考核内容，并将一级考核指标细化分解成二级考核指标，也可应用大数据、云技术，探索并尝试建立科学、合理的审计人员测评模式，健全完善考核评价制度。国家审计发挥着国家治理的积极作用，新时代也赋予了国家审计监督新的内涵，对审计人员提出了全新的要求，国家审计人员要具备综合审计等能力。基层审计机关要依据《国家审计准则》第二十二条：“审计机关应当建立和实施审计人员录用、继续教育、培训、业绩评价考核和奖惩激励制度，确保审计人员具有与其从事业务相适应的职业胜任能力。”的规定，积极建立健全完善激励制度，加强审计干部的管理和监督，激发审计人员的主观能动性，充分调动审计人员工作的积极性和主动性，确保科学合理用人，以促进审计人员忠诚履职和职业发展，有效提升审计工作效能。

（六）完善审计队伍职业道德约束机制，使审计人员树立正确的职业道德观。

审计职业道德是审计人员在审计过程中应当严格遵守的各种行为规范的总和，是社会职业道德的重要组成部分。通过审计职业道德约束审计人员的行为，使审计工作满足社会需要。完善国家审计队伍职业道德约束机制，首先要加强对审计人员审计职业道德的培训，促使审计人员自我约束；其次是审计机关内部约束和监督。审计工作是一项行政执法工作，审计机关内部也要把审计人员的权力关进内部制度的笼子，通过要求审计人员在审前填写审计廉政承诺书等方式，加强审计机关内部对审计人员约束和监督；再次是加强社会、被审计单位等对审计人员的监督，如审计结束后让被审计单位填写审计人员廉政纪律及业务情况回执情况表，由被审计单位以密封的形式送达审计机关监察室等，将审计执法人员置于国家、社会、公众和被审计单位的监督之下，促使其规范自身行为，在审计执法中做到依法审计、廉洁审计、文明审计。通过完善审计队伍职业道德约束机制，促使审计人员严格遵守审计职业道德，使审计人员树立并牢固坚守“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”的审计职业道德观和价值观。

四、结束语

《国务院关于加强审计工作的意见》、《决定》和《框架意见》提出的：“推进审计职业化建设”，这是国家审计队伍建设的发展方向和必然选择。基层国家审计机关要从严格审计人员准入和健全完善审计人员的后续教育培训机制等方面入手，加强审计队伍建设，提升国家审计职业化建设水平，打造“信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁”的高素质专业化审计干部队伍，充分发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，推动我国经济、社会等各个方面持续健康稳定发展。