高等教育中介组织研究

张影

摘要：本文选取了英国高等教育基金委员会中最具代表性的英格兰高等教育基金委员会作为个案，对其演变历程、组成运作、主要职能等方面进行了具体的介绍，以期为我国建立和发展高等教育中介组织提供借鉴。

关键词：英格兰高等教育基金委员会；高等教育；中介组织

中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2018）20-0069-02

英国作为当今世界高等教育最发达的国家之一，其管理模式成为多国学习的对象。尤其是其创设的高等教育拨款中介组织，在协调政府与高校关系中起到了重要的作用，成为英国高等教育体系中一个不可或缺的组成部分。研究并借鉴其教育中介组织的做法，对我国目前正在进行的“双一流”建设和高等教育质量提升工程具有现实意义。

一、英格兰高等教育基金委员会的演变历程

一战后，受战争重创的英国大学面临严重的财政困难，迫切需要政府支持。为建立一种新型有效的政府经费投入机制，大学拨款委员会（University Grants Committee，简称UGC）应运而生。UGC声称“不附带任何对大学的控制，即使有些控制，也绝不侵犯大学的自主权。”[1]作为大学与国家间的缓冲机构，UGC仅在财政方面扮演角色，不干预大学内务，为大学与政府间的沟通搭建了桥梁。

当多科技术学院成为与大学平等的独立机构时，成立了多科技术学院和其他学院基金委员会。UGC也因此被一个与这个新委员会并列的组织——大学基金委员会（Universities Funding Council，簡称UFC）取代。英国《教育改革法》规定UFC是法人团体，具有法人资格，可依法自主开展活动[2]，确保了其不受干扰的独立性。较之UGC，UFC不再充当大学的“传声器”向政府提出资助经费的需求，而更倾向于扮演政府代言人，大学的自治权被明显削弱。

1992年随着英国高等教育“双轨制”的结束，高等教育拨款中介组织也经历了变化。高等教育基金委员会（Higher Education Funding Council，简称HEFC）取代前两个委员会，成为了唯一的拨款中介组织。HEFC具有了半官方的性质，由议会资助并对议会负责，但它仍不属于政府部门，而是独立运作。HEFC下设四个委员会：英格兰高等教育基金委员会（HEFCE）、威尔士高等教育基金委员会（HEFCW）、苏格兰高等教育基金委员会（SHEFC）和北爱尔兰教育部（DENI）。这四个行政区域在具体教育体制上不尽相同，因而其运行方式也存在差异，但其机构性质和运行原则基本保持一致。[2]其中，HEFCE的资金分配机制最完善，最具代表性。

二、英格兰高等教育基金委员会的组成与运作

英国政府在1991年公布《高等教育：一个新的框架》中也指出了教育中介组织人员应具有广泛的社会参与度：“每个基金会要有强有力的工业、商业界人士和高教界的代表参加”。[3]到1992年，高教界以外成员超过半数，促使大学在发展过程中能更多考虑社会需要。目前，HEFCE共15人，其成员包括大学副校长、学院院长、政府官员及工商业代表等，另外，还设有1名估价员和4名监督员。

HEFCE的决策权由15个成员行使，主要负责战略决策。成员每届任期3年，均由国家教育与就业部大臣任命。通常，委员会成员每年要会晤六次，委员会围绕主席事前提出的议题展开决议。决议包括基金会主席任命、审计相关账目、资金分配情况及有关高等教育的建议等。另外，其他基金委员会的监督员也列席会议。每年4—11月，HEFCE会与教育与技能部就下一学年高等教育的趋势和财政需求情况进行商讨，之后由教育与技能部大臣宣布拨款，HEFCE针对英格兰高等教育资金需求提出建议。每年3月委员会会正式公布对大学的拨款。整个过程，除了保密资料外，所有信息都会公布在HEFCE官网上，体现了其公正性和透明性。

三、英格兰高等教育基金委员会的职能分析

HEFCE的主要职能是对高校教学和科研水平进行评估，委员会每3—4年进行一次评估，采用HEFCE专家组评估和大学自我评估相结合的方式，负责评估的人员均是在各学科领域具有影响力的专家、企业家和公务员。资金分配比例与评估结果直接挂钩。评估工作不仅为政府拨款提供参考，同时也为该地区高等教育发展提供了长远规划，有利于促进高等教育健康发展。

另一职能是合理分配教育公共基金，即有选择性的配置公共基金，以此来确保公共投入[4]。公共基金的分配主要涉及教学和科研拨款两部分。前者根据培养学生的基础成本和大学生规模，并参考拨款基数确定；后者基于评估，在评估中获得较低等级的高等教育机构，资金资助会被削减甚至取消，以使择优分配机制更具竞争性，保证资金使用最优化，促进高校科研质量的提高，增加科研成果的产出。

HEFCE还具有为政府高等教育相关决策提供建议和政策指导、为教育与技能部提供咨询服务、提出资金分配的意见和建议、激励当地高等教育机构提升教学质量和科研水平、促进公共资金合理利用的职能。2001年起，基金委员会要求每个评估小组向所评学校反馈信息，促进学校科研组织的发展，使高校了解科研资源的分配方式。HEFCE还帮助学校满足学生的实际需求，鼓励教育多样化。同时，委员会每年会公布评估结果，以便社会各界更好地了解高等教育机构。

四、英国高等教育中介组织对我国的启示

1.制定相关法律法规。英国高等教育中介组织均是依法成立，且具独立法人资格的机构。其运营和决策不受政府干预，仅按照委托独立开展评估、咨询、管理、协调、监督等工作。英国相关法规明确了中介组织与政府间的法律关系、权限划分，保证中介组织依法享有的管理权力不受政府侵犯[4]，有权独立做出公正、公平、客观的判断和决定。而我国目前的高等教育中介组织主要是由政府主导，依行政手段自上而下建立，不具有独立的法律和经济地位，因而不可避免会受到政府干预。因此，在我国高等教育体制改革中，应借鉴英国经验，制定并完善有关高等教育中介组织的法律法规，明确其独立的法人地位，依法赋予其部分权利，避免政治的过多干涉，使其成为政府职能转变的“助推器”。

2.建立高等教育拨款中介组织。受计划经济体制的长期影响，我国政府对高等教育的调控均采用行政管理手段，基本上囊括了全部管理事项，既包含资金的提供与管理，也包含对资金的直接分配，在高校和政府间不存在独立的拨款中介机构。这种由政府直接控制的拨款，难以真正做到公正、公开和客观。在公共资金划拨的过程中，由于缺乏中介机构的介入、监督和评估，较难实现资金分配者与受益者间的问责[5]，也无法保证资金使用的有效性。“211”、“985”工程，由于缺乏对拨款过程和资金使用效益的有效监督和评估，导致社会各界对教育资源是否被用到实处质疑不断。同时，这种集权化的管理體制也不利于大学自治和学术自由。因此，成立独立于高校与政府之外的高等教育拨款机构，实现教育公共资金专款专用，提高教育资源利用率是我们的理性选择。[6]

3.创造公平的竞争环境。教育公平是社会公平的基础。在高等教育领域采取市场竞争机制，将公共经费的分配与高校的办学绩效结合，既能激发高校活力，提高科研水平与教学质量，也有利于资源的有效利用。目前，我国高等教育市场中存在着不公平竞争的现象：与政府的关系、高校类别及所在区域差异导致不同高校在获得政府支持、办学经费、社会声誉等方面有天壤之别[6]，如“211”、“985”工程建设，从学校的选取到资金的划拨上都显失公平，加剧了高校间的等级性，也挫伤了一些高校办学的积极性。此外，我国现行高校评价机制也存在不足，评价标准单一，忽视差异性，缺乏社会参与。因此，我们应学习英国的经验，建立拨款、评价、监督、服务等高等教育中介组织，理顺高校与政府间关系，为高等教育创造一个公正、透明的竞争环境。

参考文献：

[1][英]阿什比.科技发达时代的大学教育[M].北京：人民教育出版社，1979.

[2]吴结.英国大学与政府关系研究[M].广州：世界图书出版公司，2011.

[3]吕达，等.当代外国教育改革著名文献（英国卷·第二册）[M].北京：人民教育出版社，2004.

[4]柯闻秀，曲红.高等教育拨款机构：政府与大学的“缓冲器”[J].湖南人文科技学院学报，2007，（4）：113.

[5]余天佐.英格兰高等教育基金委员会的职能及其启示[J].现代教育科学.2008，（07）：66-68.

[6]邱艳萍.英国高等教育中介组织的功能及其启示[J].中国电力教育.2011，（35）：5-6.