从一起事故看大数据对责任追究的影响

文、图／山东省威海市安全生产监督管理局 牛凯

大数据和责任追究，两者似乎不沾边。但通过分析一起事故案例，就可以发现，大数据对事故发生后的责任追究会产生一定影响，甚至能直接左右责任追究的方向和程度。

美国上大支煤矿爆炸事故

2010年4月5日，美国西弗吉尼亚州梅西公司上大支煤矿发生爆炸，造成29人死亡，是美国近40年来死亡人数最多的矿难事故。矿难发生后，各种消息马上占据了全国媒体的头条和封面，不少报纸和杂志对其进行了长篇累牍的分析和报道。当然，群情激愤的民众也将舆论矛头直指政府主管部门——美国矿山安全健康局，质问该局：“工作是否到位？监管是否得当？”

作为对矿山安全负有监管职责的部门，处于风口浪尖的美国矿山安全健康局在事故发生第二天，就将原本在该局网站上“煤矿警告、命令和安全”数据库中，关于上大支矿的相关监管数据打包，专门放到一个文件中，以方便网民浏览。公开的数据是该局对上大支矿进行监管的上千条监管信息的流水记录，每一条记录都包括检查时间、结果、违反的法律条款、处理意见、罚款多少、已缴纳多少、是否申诉等。这些数据表明，上大支矿的安全早已存在问题，仅2010年3月就有53条违规记录。为何该矿频频违规被处罚却没有被停产或关闭？原来，是美国现行法律设定了申诉制度。即：企业可以对政府部门做出的处理提出申诉，在申诉结果出来之前，处理不能执行。但申诉过程复杂冗长，梅西公司正好以此作为缓兵之计，不断对监管部门做出的处理提出申诉，导致煤矿屡次违规却一直没有被停产或关闭直至事故发生。4月15日，时任美国总统奥巴马发表讲话，对矿难做了基本结论。他认为，矿难发生原因主要有两个：一是梅西公司管理不善，二是复杂冗长的申诉制度纵容了事故隐患长期存在，导致政府没有及时关闭该矿。于是，他督促国会立即研究新法规，堵塞利用申诉制度拖延处罚的漏洞。在谈到政府监管时，他则表示，矿山安全健康局要积极检视当前的工作程序和方法，以确保煤矿安全。

对三进造船厂进行执法检查

从事故分析中得到的启示

以上事故案例给我们很多启示。事故发生后的责任追究应该使相关责任人受到惩戒，但更重要的是要找准事故原因采取措施彻底解决，杜绝同类事故重复发生。矿山安全健康局对数据的产生、收集、公开和利用，值得参考和借鉴。

依法行政是政府行为首要遵循。“法无授权不能为”是政府部门行政行为的基本原则。1968年，美国出台了历史上最严格、最全面的煤矿安全法规。该法规规定，全国所有的地下煤矿每年必须接受联邦机构的4次检查，违规者将受到罚款和刑事起诉。作为代表联邦机构行使安全监察权的矿山安全健康局，必须按照规定对地下煤矿遵法守法等情况进行安全监察。通过公开的信息看，该局能够按照规定要求对上大支矿进行安全监察，查出大量违法违规行为，并依法进行了罚款等处理。如数据表明，上大支矿在2009年就有515条违规记录，并被处以总计为897325美元的罚款，违规次数是全国煤矿平均水平的11.6倍。但企业在申诉期间不履行查处决定同样是法律规定，虽然监管部门也可能知道该矿是采取这种手段“软对抗”，但“法无禁止皆可为”，监管部门也无权干涉。

从立法性质说，法律要相对滞后于其所约束的对象，需要通过被约束对象的不适应、不适用来推动法律自身的修改完善。但无论法律处于建立、完善时期还是修订、滞后阶段，其成文且具备法律效力的规定毫无疑问要成为全社会的共同规范，任何部门、企业和个人都不能触碰。法律的制定具备严格的科学性、规范性、强制性和稳定性，与法规、规章、标准体系、规范性文件和领导讲话等相比具有至高无上的法律效力。当前，企业的生产经营活动具有极强的灵活性和延展性，在刚性的法律规定面前，很容易变身甚至隐身。作为执法手段和查处措施却不能随之变身和隐身，即便对方有躲避的故意。如在该案例中，矿山安全健康局也应该知道上大支矿是在利用申诉机会继续违法生产，但面对法规明确赋予他们的权利不能“越雷池半步”。看似是对违法行为的姑息和放纵，但这种对法律的敬畏和维护，其意义要远远超过对某一件事情产生的影响。

事故调查要由问责向问题转变。

每当事故发生，都要进行严肃认真的事故调查，对相关单位和责任人进行责任追究，查清事故发生原因，对事故根源提出针对性意见，实现“亡羊补牢”。上述案例事故调查发现，上大支矿是在利用申诉期间不执行查处的规定继续违法生产造成事故发生。因此，总统下令督促国会立即研究新法规，堵塞这一漏洞，就是存在问题找问题，有问题解决问题。例如，1996年香港嘉利大厦发生火灾，造成41人死亡和80人受伤。该起事故调查结束后，同样没有追究任何个人的法律责任，而是把事故原因归于当时公共安全体制与机制上存在的问题，推动了包括消防在内的公共安全领域的一系列制度化建设，使香港应对重特大事故的能力明显提高。

相比之下，当前我们以严厉问责为主要导向的事故调查方式，使相关职能部门尤其是身负“属地管理”责任的基层安监人员没有安全感和归属感，不利于吸纳和留住优秀人才。同时，严苛的责任追究还容易对公众和媒体产生误导，使公众认为事故发生都是因为政府工作不力甚至相关人员失职渎职，从而削弱了政府部门的公信力。例如，前几年南方某市经济开发区一家企业发生特大粉尘爆炸事故，事故调查中发现经济开发区安监机构不健全、职责不明确等问题。后又对经济功能区安监机构设置问题进行了广泛调研，发现并非个别现象。相关法律法规将开发区与镇、街道办事处相提并论，各类开发区已成安全监管工作的短板，即便是发生重特大事故，仍未推动这一问题根本解决。

用信息公开促成信息对称。在该案例中，美国矿山安全健康局之所以没有受到责任追究，其在网站上公示的相关数据信息成为免责的最有力证据。当然，除了有数据信息证明其依法履职之外，还要具备数据真实、公示及时、方便查阅和能被采信等几个因素。相比之下，我们的职能部门尤其是基层安监人员也都在工作中形成并积累了大量检查、会议和查处记录等资料。但在事故调查中，这些资料往往被视若不见，也不被采信。可见，我们的监管人员缺少制作、收集、公示、利用数据的习惯，负责事故调查尤其是责任追究的人员也不具备相信数据、采信数据、利用数据的认识。《安全生产法》规定，生产经营单位的从业人员具有知情权，而企业的安全生产状况和监管部门对企业的查处情况都属于知情权的重要组成部分。显然，存在违法行为的企业，不希望从业人员及时获知这些信息，造成事实上“信息不对称”，根源就是信息不公开。

对中国石油进行执法检查

美国著名经济学家斯蒂格勒曾提出“信息不对称理论”。该理论指出，掌握信息多的人在社会竞争中处于有利地位，信息贫乏的则处于不利地位。前者可以通过向后者有偿转让信息来获取利益，无偿转让则收获“善意”；只有信息自由流动，各方掌握相同的信息之后，彼此才能建立信任。在该案例中，矿工、煤矿和监管部门显然存在着对煤矿是否安全信息的不对称，使得不能及时掌握信息的矿工处于弱势。因此，美国煤矿法明确规定，所有的信息公开都是为了保护矿工的安全，所以矿山安全健康局每次履行监管职能之后，都必须依法公开检查结果等各项数据。这种免费、及时、主动的信息公开，不仅改变了矿工“信息不对称”的弱势地位，也向全社会传递了善意，博得了信任，使矿山安全健康局作为政府监管部门能够在舆论追责中化解压力成功免责。因此说，信息公开也是政府部门的一种自我保护，通过公开真实信息，让谁对谁错处于阳光之下，板子到底该打到谁身上一目了然。

“双随机一公开”是相关职能部门开展执法工作的必然要求，尤其是“一公开”要求执法工作的内容、标准、时限和依据等都要及时、真实、如实向全社会公开。但在实际工作中，不愿、不想公开甚至公开虚假信息等现象还一定程度存在。一方面是增加了程序和工作量，也让本可以操作的弹性消失；另一方面则是对信息公开作用和效果的忽视或无视。事故调查尤其是责任追究如果也能如该案例那样，通过信息公开促进信息对称，从而规避责任追究，那“大数据”“信息公开”这些要求自然会被认可、追捧并积极落实。

照单尽职免责必须明确“单”“职”。《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》提出“照单尽职免责”，让广大基层安监人员欢欣鼓舞。但也发现，“照单”的“单”不知何物，“尽职”的“职”亦不够明确。近年来的几起事故调查中，一些行业主管部门人员被追究责任，不少安监人员因“综合监管不力”被“捆绑”究责。安监部门确实负有综合监管职责，但实施主体应该是同级政府的安委会及其办公室。所谓综合监管大多是发文、开会、调度，一些安全生产重要行业领域如道路交通、海洋渔业、建筑等，安监部门根本无法进入，但一旦发生事故，指标和究责却无处可逃。

再看该案例，美国矿山安全健康局之所以在发生事故后未被追究责任，正是基于其有明确的可以免责的“单”和清楚的“职”。“单”就是“对地下煤矿每年不少于4次检查”和“雷诺备忘案”，即：任何文件一经产生就将被默认为“可以公开”，如果认为不能公开，必须陈述提供特别理由。所以，美国矿山安全健康局严格落实“雷诺备忘案”，坚持在每一时间发布、公开各种检查信息。“职”就是按照相关规定严格进行检查监督，对发现的违法行为依法进行查处。如2010年1月7日，检查发现上大支矿存在通风设施问题，遂依法处以66142美元罚款。

而在我们国内一起故事调查中，某镇安监站工作人员被以“对安全生产工作职责不清，日常监管随意，检查记录残缺不全”为由追究渎职犯罪。《安全生产法》规定：“乡、镇人民政府应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。”在此规定中，无论是“按照职责”“监督检查”还是“协助”“监督管理”等，都没有可以量化、细化、明确化的权威界定，也就必然会“对安全生产工作职责不清”。而所谓的“日常监管随意”“检查记录残缺不全”则更反映出事故调查和责任追究的随意性。

再例如，某市曾先后发生过两起事故，一起事故是因某员工违章操作造成自身死亡，经调查被认定为生产安全责任事故，该企业也被认定为事故责任单位被处罚。企业虽然接受处罚，但认为自己已按规定要求开展了教育培训，该员工仍违章操作，作为企业无法控制。事故调查组虽也认同企业按依法依规开展了教育培训，但以“发生事故是因为安全意识不强、安全意识不强是因为教育培训不到位”为由，倒推企业负有责任。另一起事故是因为某员工在操作起重设备时玩手机游戏，误操作导致事故发生。调查组经调查认定，企业按要求开展了相关教育培训，员工在操作时玩游戏属于企业不可控的故意违章，应由该员工承担全部责任，企业未被追究。两起不同结果的事故调查导致企业产生了两种截然不同的认识和后果：前者使企业认为，即便自己工作都开展了，只要发生事故就有责任，所以干和不干一样。后者则使企业认为，只要按规定要求开展了工作，即便发生事故也可以不承担责任。不同的调查处理结果产生的直接和间接效应堪称天壤之别发人深省。对企业如此，对政府部门亦如此。在刚刚公布的一起重大爆炸事故调查报告中，总共被追究责任的40人中有34人是政府部门人员，占究责人数的85%，究责原因又是模棱两可的“监管不力”“工作不力”“指导不力”，而企业只有6人被究责。如此调查结果和究责比例当然会引发疑惑：到底谁是安全生产的责任主体？责任主体为何不是究责主体？

从数据的性质上看，数据就是证据；从数据的作用上看，数量就是力量。因此，对于安全监管工作来说，重视并促成“数据→大数据→信息→决策”的形成，不但现实，而且必要、紧迫。必须承认，当前我们缺乏的不是可供收集利用的数据，也不是收集数据的手段，而是收集数据的意识。如果说收集数据是一种意识，使用数据是一种习惯，那开放数据则是一种态度、一种担当、一种自信。我们也应该通过典型行为实施、典型案件查处和典型事故调查等，来推动、提振甚至颠覆我们对数据的看法、认识和态度。