从“三角协调”到“治理均衡器”：西方国家高等教育治理模式的现代转向①

（上海交通大学，上海 200240）

一、问题缘起与理论框架

在全球化和新公共管理运动的共同影响下，许多国家的公共管理领域都发生了巨大变化，其中高等教育领域也受到较大影响，为进一步提升大学实力和竞争力以实现创建世界一流大学的目标，高等教育治理变革逐渐成为世界各国关注的核心议题。在该议题的研究领域，伯顿·克拉克（Burton R.Clark）最早提出了高等教育的三种理想类型：国家控制模式、学术自治模式和市场导向模式，并构建了一个由国家、市场和学术组织组成的三角协调模型，成为分析高等教育治理的经典理论。然而，随着新公共管理的持续运用和发展，大学内外部治理主体之间的互动及其治理机制进一步复杂化，三角协调模式难以洞察高等教育治理中不同治理行动者复杂互动的过程，无法因应国家、市场与学术三方的深度转型，因此难以对当前背景下各国高等教育治理变革实践做出有效解释。为探究新公共管理影响下欧洲各国高等教育治理的发展趋势，哈里·德波尔（Harry de Boer）等学者糅合多学科的视角，提出“治理均衡器”（Governance equalizer）的概念，假定在治理结构是由国家规制、利益相关者引导、学术自治、管理自治和竞争等五个维度在某个时间点以某种具体方式组合而成的［1］。“均衡器”本身是一种电子设备，用来调节音频频谱中的某种特定频率，从而实现频率的相对平衡并产生所需要的音调特征，作为一种类比，“治理均衡器”被用来解释不同治理机制之间的动态关系。

在“治理均衡器”模型中，国家规制、利益相关者引导、学术自治、管理自治和竞争等五个治理机制之间是相互独立并且可以被任意调节的。国家规制和自上而下的国家权威相关，这种规制主要通过指令调节的方式进行；利益相关者引导主要通过为各方行动者设定目标和提供建议来引导和规范高等教育发展，通常而言，在公立大学系统中，政府是重要角色利益相关者之一，它通过对中间组织或行业协会进行授权来指导和协调其他行动者；学术自治和大学内部专业共同体的角色相关，这一机制通过大学内部的合议制决策和同行评议逐渐制度化；管理自治与大学作为科层组织的等级制度相关，在新公共管理的影响下，大学在目标设定和决策过程中的角色普遍得到强化；竞争机制也与新公共管理密切相关，大学内部和大学之间相互竞争稀缺资源，这种竞争多数情况下不是发生在“真正”的市场中，而是在“准市场”中，其中顾客需要某种程度上替代了同行评价。该框架充分吸纳了市场竞争、社会问责、管理主义等新公共管理要素，因此相较于三角协调模式对于当前背景下的高等教育治理变革而言具有更强的现实解释力。本研究试图借鉴这一理论框架，考察英国、德国、美国等主要西方国家近年来高等教育治理领域所发生的重大变化。探讨在这些国家的高等教育治理变革中国家规制、利益相关者引导、学术自治、管理自治和竞争这五种治理机制如何发挥作用？它们如何在互动和博弈之间实现相对平衡？这不仅是当前高等教育治理研究领域亟待解决的前沿问题，同时也对我国高等教育治理能力的提升有着重要的现实意义。

二、英国：国家权力的扩张与权力主体的多元化

英国大学拥有大学自治和学术自由的悠久传统，约翰·亨利·纽曼（John Henry Newman）以牛津大学为原型，将大学的办学理念诠释为“探索普遍学问的场所和传授普遍知识的场所”［2］。基于这样的大学理念，英国大学长期以来保持较高程度的自治状态，国家的角色被定为于资金的提供者，教学、科研等事务均属于大学自主管理的范畴，大学拨款委员会（University Grants Committee）（UGC）作为中介组织为大学自治提供了相应的制度保障，使得大学与政府之间得以保持着适当的距离。

自1919年起英国大学接受政府资助以来，大学与国家之间的关系主要经历了三个阶段：第一个阶段是1919年以后到二战结束之前，这段时间内政府主要为大学提供资金资助，大学享有政府远距离监控下的自治权；第二个阶段是二战后到新公共管理运动之前，这段时期内英国大学几乎完全依赖国家财政资助，政府干预开始增加；第三个阶段以1980年前后的新公共管理运动为标志，市场机制被引入，传统的大学自治模式开始转型。1975年英国经济下滑导致了工业与财政环境的混乱无序，引发公众对国家治理能力的质疑，“促使一种新的国家治理理念得以产生。随着撒切尔政府上台，政府将私营机构的经营理念及成功的管理工具和技术运用到高等教育领域，通过财政拨款、质量问责等方式控制大学。1988年，《教育改革法》创建了基金委员会（University Funding Council）（UFC）以替代之前的大学拨款委员会（UGC）。和由财政部创建、作为国家外围机构的UGC相比，UFC的法定地位更明确，已然成为国家治理机器的一部分，其出现表明英国高等教育治理中国家逻辑和竞争逻辑的强化。

伴随着经费资助模式的改变，科研评估也开始得到广泛应用，英国政府依据科研评估结果对大学实行差异化、竞争性的经费资助。该制度注重可测量的成果评估，“使得大学及院系不得不调整政策，传统上三位一体的教学、科研和管理之间的平衡受到冲击”［3］。评估工具和竞争性拨款的运用使得外部界定的价值标准进入高等教育领域，大学传统的治理理念和学术信仰受到冲击，为了获得经费，大学必须迎合政府意愿，将国家战略目标作作为制定大学发展目标的前提和依据，学术逻辑开始退缩，一种由政府推动的“竞争性”逻辑逐步显现［4］。“针对高等教育机构的问责持续强化，与大学自我评价逐渐融合成同一个高等教育质量保障体系。”［5］英国大学治理开始从以专业自治为基础的学院治理转向了市场化风格的公司治理，随着大学内部治理主体的缩减，外部利益相关者得以更多地参与大学治理。在问责和绩效的压力下，英国大学普遍强化了等级化的行政管理系统，大学管理自治得到增强，作为外部问责与内部传统学术理念及治理模式间“缓冲器”的中层管理者被赋予了更多权力来回应经费削减、社会问责的外部压力。

这导致英国高等教育治理模式呈现出新的特征：“除学术寡头、政府和市场以外，利益相关者、其他大学成员和大学管理者也开始扮演重要角色”［6］。尽管如此，学术自治的经典价值依然被恪守，市场和国家对大学的影响依然必须遵循基本的学术准则。例如，专业人员在科研评估小组中依然占据主要位置，国家主导的各类评价和问责机制依旧需要通过遵循学术自治准则的同行评审发挥作用［7］。2016年，英国举行全民公投脱离欧盟，这一政治行动在未来将可能会对英国大学的科研、经费、人事、招生等内部治理领域带来一系列不确定性，面临复杂和多变的外部环境，英国大学在捍卫学术价值的基础上整合各治理行动者的力量以应对外部环境变化和挑战，决定了它能否在愈加激烈的全球竞争中保持领先地位。

三、德国：国家规制的削弱与竞争机制的强化

在世界高等教育体系发展的进程当中，因倡导“研究与教学相结合”和“学术自由”，德国大学成为了现代大学的典范。在具有典型的“国家干预”特征的政治体制和“文化国家”传统的共同作用下，德国高等教育系统具有区别于其他国家的独特特征［8］，其高等教育治理通常被认为是国家权力和学术寡头共享权力的典型结构，其中大学和市场的力量较弱。作为公共服务体系的一部分，德国高等教育系统的主要经费来自国家预算，大学亦处于国家行政管理体系之中，具有公法社团和国家机构的双重法律地位。对于大学自治事项，国家主要实行合法性监督，监督密度较为宽松，而对于国家委任给大学的任务如人事行政、财政预算、学生招生等则实行专业监督，监督密度较为严密［9］。由于大学的发展规划、财政、人事等事务基本都处在国家的全面监控下，而大部分学术事务决策权又掌握在教席教授手中，他们通过学院式治理中的学术自我规制互相监督和评价，学校与学院一级的管理权限相对薄弱，大学作为整体进行调控的能力很低，大学治理呈现出层级越高权力和责任越少的特点［10］。这一状态一直持续到20世纪70年代开始被打破，新出现的社会民主化的需要引发了大规模的学生运动，他们要求高等教育入学公平、废除精英教育、广泛参与学术事务。

竞争和差异化的需求和国家控制、民主化之间的矛盾凸显。伴随着德国陷入严重的经济危机，转折点开始出现，1998年，联邦议会通过《高等学校总纲法》修正案，取消了之前教授免于受外部评价的制度，为解除规制、绩效导向和激励提供了法律基础，也对德国公立高等学校的法律地位产生了深刻的影响。与传统的讲座制下的大学治理结构相比，学校和学院的权力得到增强，以校长和院长为首的学校管理层开始获得权力，随着管理事务的决策重心向校一级集中，强有力的中央控制系统正在形成，大学作为整体的自主调控能力日趋增强。此外，德国教育领域出现了新的行动者类型，如1998年成立的国家鉴定委员会监督的国家和跨国认证机构，这类新的行动者在大学教学项目的质量控制上扮演着重要角色，在保障高等教育质量的同时可以减少传统国家官僚制的低效［11］。对于大部分欧盟国家而言，2000年的博洛尼亚宣言之后，欧盟校长联席会议成为了一个有影响力的行动者，这一新的行动者发起了高等教育的重建进程，欧盟校长联席会议的“行动项目”的核心理念可以概括为聚合、竞争、国际竞争力、高质量和效率。在此时期，出现了许多重要组织作为国家和大学之间的中介，它们通过分配资源、声誉和控制研究议程影响科学和学术发展，其中最重要的权威是SSCI、SCI等科学引文索引和ARWU、THE等大学排名，这表明利益相关者引导机制的持续强化。

2006年，德国再次修订了《基本法》，联邦政府对高等教育的宏观调控能力以及大学作为整体的自主调控能力得到进一步加强［12］。德国高等教育治理中的“新调控模式”特征更加明显，任务导向型的目标协议在大学治理中得到广泛应用，旨在减少国家、大学、学院和系所之间的等级关系，强化不同治理主体之间的合作伙伴关系。“在程序上，协议以州教育部与高校定期进行的谈判为基础，在得到议会批准后生效；在内容上，目标协议不仅涉及高校短期和中长期发展规划，还包括高校财政、人事等具体事项”［13］。随着体现“契约精神”的目标协议的广泛推行，以责任分散原则、资源与责任一体化原则以及目标—过程原则为基础，“国家教育主管部门与大学之间，大学与各院系或特定学术群体之间，学院与系所之间，均可以在国家法令的框架下通过充分协商签订任务导向的目标协议，从而将等级式的、官僚化的硬性规定改造为充分谈判和协商后的多方协议”［14］。同一时期，德国联邦教育及研究部和德国科学基金会启动旨在促进德国大学学术创新和提升德国大学国际排名的德国大学卓越计划，入选该计划的大学将在5年内获得每年2000多万欧元的经费资助，这深刻体现出竞争机制对德国高等教育系统的影响。在提升大学竞争力的过程中，市场导向的竞争机制显露了较强的重构高等教育的合法性。有趣的是，美国高等教育市场化是渐进的并且由非政府组织发起的，而德国等欧盟国家的市场化则是在跨国组织（如OECD）的影响下由政府设计的。

四、美国：利益相关者引导机制下外部规制与大学自治的平衡

作为当前全球高等教育体系中最具竞争力的大学系统，美国大学以开放、多元和高质量享誉全球。近年来，随着美国高等教育“法律化”程度的加深，各级立法和司法机构也开始积极介入大学内部管理事务，一直以来被视为学术自治核心领域的同行评审甚至也被纳入了司法审查的范畴，国家规制在某种意义上得到了强化。在市场化、公司化和工会化等因素的共同影响下，美国大学开始积极效仿企业式管理，不断强化大学“中央行政系统”的调控权力以提升大学应对复杂环境的能力［15］。尽管大学并未废止共同治理结构，但大学的运行和管理方式都变得更接近企业，专业群体的话语权被削弱，管理人员在人事、财政甚至学术事务中都获得了更大的自由裁量权［16］。拉普沃思认为，“公司治理模式的兴起可以看作是学术参与度降低、管理主义兴起和大学运行环境变化的结果”。1980年《拜杜法案》（The Bayh-Dole Act）的颁布拓展了大学参与市场活动的自由，技术转让和学术创业不断被强调，基础研究被冷落，大学与市场的亲密互动无疑强化了工商业界对大学治理的参与和控制权，大学自身的独立性受到影响。

尽管如此，学术自治依然在基层学术组织中保持较强的生命力。在大部分院系，系主任及院长依然由教授选举而非大学任命产生。在课程设置、科研评价、学术聘任和晋升等偏学术型的事务中，以教授为主的学术人员依旧掌握着较大的话语权，学术准则和规范始终被严格遵守。在终身制审查中，哈佛大学尽管设置了校-院-系三级决策程序，但其决策重心主要集中在系一级，系内全体终身教授投票结果对所有后续环节都有决定性影响。尽管从程序上看，校长对于候选人能否成功获得终身教职具有最终决策权，其最终决策很大程度上基于系内终身教授投票结果以及专家咨询意见。

在新管理主义情境下，美国大学面临着过度市场化带来的大学自治式微的风险，但值得注意的是，美国具有较强的专业协会组织参与治理的社会传统，专业协会作为社会集体规制的一种重要形式能有效地制约市场化对学术自治构成的威胁。在美国，许多专业协会的组织成员是高等教育机构，如美国教育委员会（ACE）、美国大学协会（AAU）等，它们重点关注和游说（或反对）影响高等教育的联邦立法和规制变化。其他教育协会例如美国大学教授协会（AAUP）和美国高校学生事务管理协会（NASPA）的成员主要是教师和学生，主要关注其成员的职业发展以及整个行业的发展［17］。它们还在改进高等教育机构内部治理规则和行业规范方面发挥重要作用。事实上，前文所述的这类专业协会近年来在美国高等教育治理中扮演着越来越重要的角色。除了教育协会以外，一些专业认证组织还发挥对高等教育机构或机构内部的特定学术项目进行监督和认证的批判性功能，联邦教育部将这些私人的、非营利的认证行为作为证明某些高等教育机构有资格参与联邦资助项目的基础，为此，这些认证协会在高等教育共同体的自我规制中也发挥着重要的作用。

五、形塑“治理均衡器”：西方国家高等教育治理变革的逻辑与启示

利用“治理均衡器”的理论模型，我们将上述三个国家的治理变革情况整合为一幅图。如图2所示，黑点代表新公共管理语义下大学治理的特征，其中国家规制和学术自治处在较低水平，管理自治和利益相关者引导处在较高水平，而竞争机制的水平最高（即新公共管理标准）。变革的程度在不同国家有所差异，这通过箭头长度的不同反映出来。其中英国的变革程度最高，传统上英国大学受国家规制较弱，但目前和其他国家相比，英国政府对大学的控制得到了持续增强，UGC到UFC的变革明显反映出国家权力的扩张，在经费总额削减和竞争性资助模式的影响下，由政府推动的“竞争性”逻辑使英国大学治理开始从以专业自治为基础的学院治理转向市场化风格的企业治理，在问责、效率与质量的压力下，外部利益相关者更多地参与大学内部治理，大学管理自治得到增强；德国的变革则相对保守，主要变化体现在竞争机制的持续强化，为了增强大学的自我调适能力和竞争力，国家放松了对大学的管制，以具体任务为导向的目标协议被引入大学治理，市场导向的竞争机制重构了德国高等教育系统原有的等级关系，与此同时，学校和学院一级的权力得到强化，大学内部的自主调控日趋增强；美国的变革整体而言介于英国与德国之间，联邦政府和州政府主要通过拨款和问责影响大学行为，在高等教育“法律化”的背景下，各级立法和司法机构也积极介入大学内部管理事务。同时，在市场化、公司化以及工会化等多重因素的交叠影响下，美国大学正逐渐从共同治理模式转向公司治理模式，市场竞争机制的引入使大学和工商业界之间的联系进一步加强，外部利益相关者更多参与到大学的日常运作中，大学“中央行政系统”的控制权力不断得到强化，学术自治逐渐退守基层学术组织，得益于专业协会组织在抵御市场化和国家规制中所扮演的“缓冲器”角色，外部规制和大学自治之间保持着相对平衡。乍一看，学术自治似乎是上述变化中最大的输家，几种不同的治理机制之间似乎呈现出一种零和关系的变化：利益相关者引导、管理自治和竞争机制的强化伴随着国家规制和学术自治机制的削弱，大学管理层和外部利益相关者获得的新的权力似乎正是学术专业群体所失去的。然而，事实并非如此。在许多美国大学内部，强有力的校级领导和强有力的学术专业群体可以共存，以专业协会为主的利益相关者恰好在维护学术自治方面发挥着不可忽视的重要作用。整体来看，在这三个国家中，利益相关者引导、管理自治和竞争机制的强化趋势较为明显，学术自治出现一定程度的削弱，但仍然维持在较高水平，除德国外，英国和美国的国家规制出现小幅度的强化趋势，但总体处于较低水平（见图1）。

图1 英德美三国高等教育治理的变革趋势

任何一种治理机制的过度强化、弱化抑或“异化”，均可能对高等教育治理构成产生危害。它们在博弈和互动中保持着相对平衡，是整合高等教育系统中多元且冲突的价值，形塑不同治理机制之间的“均衡器”。西方各国高等教育治理变革的举措和经验对于我国高等教育治理体系和治理能力现代化具有重要意义。由于我国缺乏学术自治的传统，且长期受到中央集权的计划体制的影响，政府公权力部门的超强行政规制传统及其与公立高等学校之间实际存在的“特别权力关系”长期存在，导致竞争及利益相关者引导机制的引入常常被异化为政府的“隐性控制”，甚至滋生出一系列负面影响和“意外后果”。无论是当前的“放管服”改革，还是“双一流”建设，都停留于机制层面而非体制层面的改革，高等教育治理现代化之路必定举步维艰。

从长远而言，应通过完善立法规制作为“元治理”重要形式的功能，优化高等教育治理中的各类法定权利或权力的配置；弱化和缓和行政规制，促使其由指令式、审批式的高强度行政管控方式转向行政指导、行政合同、行政规划等更为柔性的治理方式；培育学术自治的规制性、规范性与文化—认知性制度要素；增强大学“管理自治”机制的专业化和服务导向，促进政府公权力与大学行政自主调控机制的适度分离；培育和健全第三方协会组织，注重发挥其作为国家规制和大学自治之间的“缓冲器”作用。健全国家规制和学术自治对利益相关者引导机制和竞争机制的规范功能，厘清国家规制、学术自治、管理自治、利益相关者引导与竞争等治理机制之间的互动关系。通过五种治理机制之间的博弈与互动，形塑具有中国特色的高等教育治理“均衡器”，提升我国高等教育治理能力，推进我国高等教育治理体系现代化。