移民综合设计、综合监理和独立评估中的问题及对策

吴立恒，王锐林

(水电水利规划设计总院，北京100120)

0 引 言

移民工作是水电工程建设的重要组成部分，是工程成败的关键。在水利水电工程项目经国家批准(核准)建设后，移民安置工作便进入实施阶段，移民安置实施阶段以批准的移民安置规划为基本依据，是落实移民安置规划、实现移民安置目标、完成移民安置的关键环节。为保障移民安置实施的顺利开展，省级人民政府及其移民管理机构负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置的实施工作，会同项目法人委托移民综合设计、综合监理和独立评估(以下简称“综合设监评”)单位开展实施阶段的技术工作。其中，综合设计单位负责移民安置实施规划设计。其主要工作职责是承担实施计划编制、概算分解、阶段性专题规划设计、设计变更方案论证等技术服务工作，协调平衡设计变更方案和统筹兼顾移民安置全过程，综合把控后续设计工作。综合监理单位负责移民安置实施技术工作的全过程监督。其主要工作职责为全过程监督和控制移民安置实施的质量、进度、资金拨付和使用情况，检查相关合同备案与履约情况，及时发现、报告和协调处理移民安置实施过程中的问题，做好移民安置项目规划调整和设计变更处理等工作。独立评估单位负责移民安置实施技术工作的全过程评价。其主要工作职责为对建设征地移民安置实施工作进行动态跟踪评估，发现移民安置过程中的问题，提出整改意见和解决方案等工作。综合设监评是移民安置规划付诸实践的技术关键，其效果将直接影响移民安置目标的实现程度，进而影响水电工程的建设。因此，规范水电工程移民综合设监评工作，提升移民工作的质量和效率非常重要。

四川省水利水电资源丰富，境内大中型电站众多，是水电开发和移民工作大省，在建、新建工程装机容量、建设征地移民人数均居全国前列。2013年以来，四川省逐步尝试对水利水电工程移民综合设监评开展考核，水电水利规划设计总院(以下简称“水电总院”)连续3年(2014年～2016年)中选四川省扶贫和移民工作局(以下简称“四川省移民局”)的移民设监评考核技术服务工作。笔者以2015年四川省水利水电工程设监评考核工作实践为例，总结分析现阶段水电工程移民综合设监评工作的开展情况及存在的问题，并对提升移民综合设计、综合监理、独立评估工作质量提出对策建议。

1 四川省2015年设监评考核情况

考核工作流程：考核前集中培训、统一考核认识及标准→现场检查了解工作情况及效果→会议评议听取各方意见及建议→定性定量打分及测评。

1.1 考核工作组织

考核工作成立了考核领导小组和考核工作组。考核领导小组由四川省移民局领导和项目法人单位负责人任组长、副组长，四川省移民局相关处室负责人、市(州)县负责人、项目法人单位移民工作部门负责人、综合设计单位、综合监理单位、独立评估单位负责人为成员单位。考核工作组由水电总院专家组成员、项目法人、市(州)移民部门、县政府及移民部门、综合设计、综合监理、独立评估等相关各方组成。

1.2 考核方法及内容

按照“科学、公正、公平、合理、规范”的原则，从“责、能、勤、绩”4个方面设置并量化考核指标，对综合设监评工作实行以绩效为中心的定性和定量全面考核。考核领导小组负责定性考核打分，考核工作组负责现场定量考核打分。定性考核为工作绩效综合评价；定量考核包括组织机构及人员责任分工、履职能力、出勤状况、工作绩效、遵守廉政规定情况五项(见表1)。

表1 考核分值分布

2 综合设计、监理及独立评估工作现状

从2015年四川省综合设监评考核情况来看，总体而言，现阶段我国水利水电工程移民综合设计投入的技术力量、发挥的作用要强于综合监理，独立评估的作用稍弱。

2.1 综合设计总体工作情况

综合设计基本都能积极参加实施阶段移民工作中的重大问题研究，掌握现场的工作质量和进度要求，及时解决现场移民安置和移民工程建设中存在的问题，协调处理好移民安置有关各方的关系，积极参与有关移民信访事项的处理，为移民安置工作的顺利开展提供了有力的技术支撑，基本达到了工作目标。如XJB水电站综合设计项目部在2015年中牵头负责移民实施规划设计变更清理，工作任务繁重，针对库区移民安置实施的实际情况，将问题归类为“设计变更项目依据充分”、“待协调确定”、“另行处理”等3大类，并提出了处理意见建议；在房屋补偿、企事业单位补偿、影响区处理等方面均开展了深入的研究探讨，并提出了房屋隔热保温、基础超深等专题成果，为有关各方研究、协调、处理和决策相关问题提供了可靠的基础；仅2015年度该项目部就提交设计文件63本，设计通知106份，工作简报12份。

2.2 综合监理总体工作情况

综合监理对于现场出现的变更、质量、进度等问题，基本都能积极参加实施工作中的重大问题研究，及时解决现场移民安置和移民工程建设中存在的问题，协调处理好移民安置有关各方的关系，积极参与有关移民信访事项的处理，为移民安置工作的顺利开展提供了技术支持，基本达到了工作目标。如WDD水电站综合监理项目部以规范的制度促管理，制定了现场巡查制度、台账(图表)管理制度、微信推送制度、现场工作人员日常行为规范、定期交流汇报制度、参会管理制度等13项工作制度以及防洪度汛、消防应急、节假日期间应急准备与响应等8项应急预案，信息管理上响应潮流形势创建了微信公众平台，及时推送任务计划、移民工作实施动态和监理工作情况，提升监理工作宣传手段。

2.3 独立评估总体工作情况

独立评估基本上能够对移民安置规划实现程度和安置效果等进行客观的评价，并能对评估过程中发现的问题提出改进建议，积极参与协调移民安置相关工作，取得的调查数据也为电站移民实施过程和后期扶持规划以及库区后续经济发展规划等工作提供指导，逐步发挥评估的作用。如DGS水电站独立评估项目部配置无人机一架，实现对库区移民生产生活水平状况的实时监控，并根据建设征地区的特点，增加了生产结构影响收入的分析内容，量化了各项评价指标，优化了独立评估的指标体系，积极引入了互联网技术、地理信息系统、全景技术等新技术手段，改进了调查、归档和现场查勘方法，提高了工作效率。

3 综合设监评工作中存在的问题

(1)综合设计：一是，主体责任作用落实不到位。作为移民安置规划设计技术责任主体，部分综合设计单位对于施工图设计成果以及其他设计单位提出的设计成果未进行符合性检查，对于交通、水利、城镇等移民专业项目设计部分，没有凸显移民专业龙头主导作用，对设计规模、标准未严格把关。二是，未能严格遵守规划设计原则。部分综合设计单位在设计过程中，全局把控能力较差，缺乏设计独立性，完全依照委托方、地方政府意图开展设计(主要是施工图设计)，移民政策、规划原则坚持不够。一些个别项目设计成果标准过高，甚至有的超出了移民政策允许的范围。三是，骨干技术力量投入不足，设计成果提交不及时。移民安置工作涉及面广，政策性强。有些项目年青设计人员比例较大，工作经验不足、政策敏感性差，面对复杂的移民工作，尤其是紧急和棘手的问题，处理意见不合理。个别项目设计成果质量差或不能及时提交，严重影响了移民安置的实施进度。

(2)综合监理：一是，技术力量不足，不能正常发挥作用。部分项目综合监理技术力量严重不足，项目监理部主管和人员变动频繁，现场沟通协调工作的延续性差，监督管控效果不理想。部分从业人员对移民政策理解有偏差、把控不到位，设计变更的鉴别归类和工作流程不熟悉，协调沟通能力弱，没能发挥出综合监理的监管作用。二是，现场工作不深入。部分综合监理存在一人挂名多个项目的情况，对现场情况极不熟悉，对考核工作组提出的问题无法应答。三是，任务和目的不明确，工作流于形式缺乏针对性。多数综合监理未针对省局下达的年度计划开展相应的监理工作，多停留在履职能力、出勤率、监理报告份数等基本要求上，对于资金、进度等重要绩效指标却监督较少。四是，进度、资金管理力度不够。设计变更和资金管控弱，个别项目在设计变更的把控和监管上不到位。五是，沟通协调不到位。对移民规划设计实施中发现的问题，向业主、地方政府、设计等有关方面沟通汇报不及时，现场协调处理力度不够。

(3)独立评估：一是，任务和目标针对性不够。目前独立评估的内容只是对搬迁前后生产生活进行初步分析，对于移民安置实施单位的绩效、移民安置规划实施中等关键问题关注不够，评估内容涵盖不全，评估的目的性不够明确。二是，对于计划滞后、项目过渡时间长等移民安置规划实施相关问题的影响分析不够。三是，工作方式生硬，缺乏必要的沟通交流。独立评估工作仍属于探索阶段，大部分评估单位在开展工作时与有关各方缺乏沟通和交流，对安置的效果、评估工作中发现的问题及处理建议未能及时向各实施单位通报，有关各方对独立评估工作的内容、方法、作用不了解。

4 改进综合设监评工作的对策建议

(1)坚持规划设计原则，强化综合设计责任意识。一是，发挥主体设计单位职责，在移民综合设计工作中要加强与地方沟通，注重移民政策宣传，认真开展技术交底，充分了解实际情况，把握好设计变更标准。二是，坚持政策规范，依法依规，维护已审批移民安置规划设计成果的严肃性和连续性，减少规划设计方案随意变更现象；加强同流域各项目之间的沟通、协调，做到政策执行统一，减少攀比、相互影响等现象的发生。三是，要充分发挥大型甲级设计单位的技术优势，优化现场项目部人员专业配置，加大人员投入，加强项目部日常管理；对现场发现的问题及时响应，尽快提交设计成果。

(2)优化现场人员配备结构，注重综合监理工作实效，加大设计变更管控。一是，要加大现场人员配备，加强监理人员业务能力培训，提高职业素养，以便能够满足现场移民工作的需要。二是，要加强项目部日常管理，现场发现问题及时沟通，有效化解问题和矛盾。三是，加大综合监理计划管理力度提高综合监理的工作实效。四是，要充分理解移民安置规划设计意图，做好设计变更审核工作，严控新增项目；配合省局和业主做好资金用度管控。五是，要强化综合监理单位组织沟通协调能力，积极协调各方关系，帮助地方移民部门做好沟通、衔接。

(3)加强综合影响分析，完善评估指标体系，充分发挥独立评估综合分析作用。一是，独立评估应紧紧围绕移民安置规划的要求和目标进行评价，加强调查结果分析，适当调整与移民安置无关的评估指标。二是，加大调查结果分析的深度，实时反映移民动态，为移民安置实施工作提供信息。三是，调整工作方法，加强现场评估人员培训，积极参与移民工作协调，加强与综合设计和综合监理的沟通，深入了解现场实际工作和成效，更好地发挥独立评估的作用。