给地铁热降温管控预算软约束

南方周末评论员

日前，国办印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，提高了地铁的申报条件，新门槛是：一般公共财政预算应在300亿元以上；GDP在3000亿元以上；市区常住人口在300万以上；拟建地铁远期客流规模达到单向高峰小时3万人次以上。在2003年文件中，这四个指标分别为100亿元、1000亿、300万人口、3万人次/小时。

之所以设置这4个指标，主要是城市地铁投资庞大，低票价下的运营需要财政补贴，任何主张修地铁的城市，都得考虑建设期和运营期的双重财政负担。本次调整，一是因为地铁造价已大幅攀升，原划定数值有必要作调整，二是为了防范和化解当前叠加的地方债务风险。后者是更为重要的考量。

地方政府兴起“地铁热”，本质上是对大项目、大基建的欲罢不能。谈起地铁，许多地方主官脑子里立马浮现出一幅画面：基建拉动各方面需求，城镇化迅速形成，郊区的土地快速升值。方式简单且立竿见影，因此，要想尽办法争取上马，没条件也要创造条件。

本次调整的逻辑脉络很清晰。今年以来，发改委下发过两份文件，一份针对主题公园的“房地产化”；一份是严禁借助高铁站建设盲目造城。其中都提到了和“地铁热”趋同的一点，即切实防范大项目、大基建带来的地方政府债务风险。

有活生生的例子，2016年8月，包头地铁项目在开工3个月后被叫停，后来又传出呼和浩特3、4号线地铁项目，以及呼和浩特到鄂尔多斯的高速公路项目也被叫停。随后，内蒙古“自曝家丑”，承认自治区政府财政收入虚增空转，部分旗区县工业增加值存在水分，一些地方盲目过度举债搞建设。

目前，地方债规模到底有多大，没有一致的看法，但存量规模很大这事本身是没有疑问的。在预算软约束之下，有些地方之所以敢大量举债，是因为笃定假如项目无法收回投资，也会有省级和中央政府来埋单。对此，中央给出的回应是，不再为地方债兜底。

应对预算软约束，上级政府对下级政府的审批机制便是一种有力的补丁。按照变动后的要求，申报地铁建设的城市近三年的政府债务率不应高于120%，仅仅这个审批要求，在已通过地铁审批的43个城市里，就有9个城市不达标，它们多居于西部地区和东北地区，在地方债务名单里名列前茅。

地铁除了前期投建，还有后期运营，极其烧钱。能不能玩得起，最终要看人口和经济。强者恒强，弱者更弱，那些人口不断流入、经济增长向好的大城市，才支撑得起地铁，而人口不断流失、经济发展缓慢的城市，就先缓缓吧，不如静下心来，挤挤自己的水分。

南方周末评论员

日前，国办印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，提高了地铁的申报条件，新门槛是：一般公共财政预算应在300亿元以上；GDP在3000亿元以上；市区常住人口在300万以上；拟建地铁远期客流规模达到单向高峰小时3万人次以上。在2003年文件中，这四个指标分别为100亿元、1000亿、300万人口、3万人次/小时。

之所以设置这4个指标，主要是城市地铁投资庞大，低票价下的运营需要财政补贴，任何主张修地铁的城市，都得考虑建设期和运营期的双重财政负担。本次调整，一是因为地铁造价已大幅攀升，原划定数值有必要作调整，二是为了防范和化解当前叠加的地方债务风险。后者是更为重要的考量。

地方政府兴起“地铁热”，本质上是对大项目、大基建的欲罢不能。谈起地铁，许多地方主官脑子里立马浮现出一幅画面：基建拉动各方面需求，城镇化迅速形成，郊区的土地快速升值。方式简单且立竿见影，因此，要想尽办法争取上马，没条件也要创造条件。

本次调整的逻辑脉络很清晰。今年以来，发改委下发过两份文件，一份针对主题公园的“房地产化”；一份是严禁借助高铁站建设盲目造城。其中都提到了和“地铁热”趋同的一点，即切实防范大项目、大基建带来的地方政府债务风险。

有活生生的例子，2016年8月，包头地铁项目在开工3个月后被叫停，后来又传出呼和浩特3、4号线地铁项目，以及呼和浩特到鄂尔多斯的高速公路项目也被叫停。随后，内蒙古“自曝家丑”，承认自治区政府财政收入虚增空转，部分旗区县工业增加值存在水分，一些地方盲目过度举债搞建设。

目前，地方债规模到底有多大，没有一致的看法，但存量规模很大这事本身是没有疑问的。在预算软约束之下，有些地方之所以敢大量举债，是因为笃定假如项目无法收回投资，也会有省级和中央政府来埋单。对此，中央给出的回应是，不再为地方债兜底。

应对预算软约束，上级政府对下级政府的审批机制便是一种有力的补丁。按照变动后的要求，申报地铁建设的城市近三年的政府债务率不应高于120%，仅仅这个审批要求，在已通过地铁审批的43个城市里，就有9个城市不达标，它们多居于西部地区和东北地区，在地方债务名单里名列前茅。

地铁除了前期投建，还有后期运营，极其烧钱。能不能玩得起，最终要看人口和经济。强者恒强，弱者更弱，那些人口不断流入、经济增长向好的大城市，才支撑得起地铁，而人口不断流失、经济发展缓慢的城市，就先缓缓吧，不如静下心来，挤挤自己的水分。