“一带一路”基础设施投资的国际税收法律制度完善

陈红彦 马楚莹

摘 要：在促进“一带一路”倡议实施的关键时期，在我国构建开放型经济新体制的关键节点，为适应中国从资本输入国到资本输出国的转变，应当加强税收的调控功能，建立以激励资本输出为导向的国际税收法律制度。具体就基础设施投资而言，应对现行税收法律制度进行调整，完善《企业所得税法》中的税收抵免制度，最大程度消除重复征税；在完善双边税收协定网络的同时，放宽税收协定中“建筑型”常设机构的认定时长，增设税收饶让抵免条款，在维护中国作为居民国税收利益的同时，为企业进行海外基础设施投资争取更多的税收优惠。

关键词：“一带一路”；基础设施投资；税收抵免制度；“建筑型”常设机构

中图分类号：D996.3文献标志码：A文章编号：1009-055X（2018）02-0001-07

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2018.02.001

2015年，中国对外直接投资流量为1456.7亿美元，超过中国实际使用外资金额100.7亿美元，首次成为资本净输出国，对外直接投资实现历史性突破，首次位列全球第二[1]，中国的改革开放进入新时代。党的十九大报告明确指出，以“一带一路”建设为重点，推动形成全面开放新格局。而基础设施投资是“一带一路”建设的“五通”之一，是“一带一路”建设的优先领域和重点方向，是沿线国家深化合作的基础。如何通过国际税收法律制度的调整，激励中国企业“走出去”进行“一带一路”基础设施建设，从而服务于国家战略的实现，是我们必须思考的重大议题。

一、“一带一路”倡议与我国税收功能定位的调整

税收具有两大基本职能：财政职能和调控职能。税收具有财政职能应无疑义，税收收入是国家财政收入的主要来源。与此同时，税收还具有调控职能，通过物质利益的诱导，如对税收对象、税率、税收优惠措施的选择和施行，影响个人和企业的经济行为，从而使其行为符合国家的宏观经济政策，使经济运行趋于健康发展[2]18。这两种职能的作用并不一定是一致的，甚至可能是冲突的。在我国以资本输入为主要特征的经济发展阶段，税收的财政功能和调控功能的作用方向大体是一致的，调控功能的最优化带来了税收功能的最大化。自改革开放以来，我国建立了在涉外税收全面优惠的基础上又实行特定优惠为主要特征的国际税收法律制度[3]293。这种税收制度设计，既满足了我国在资本和技术等生产要素相对短缺时“引进来”的国家宏观经济政策，促进了大量资本、技术和人才等要素的向内流动，同时，也因此推动了包括三资企业在内的我国企业实力的发展壮大，显著增加了社会资本规模，以及在此基础之上的国家财政收入。但随着我国由资本输入国向资本输出国的转变，财政功能和调控功能的协调性被打破，矛盾性进一步凸显，核心问题在于，中国资本的外流势必伴随着企业利润的海外留存甚至转移，从而对国家税基造成侵蚀。2008年全球金融危机之后，发生于苹果、微软、脸书等跨国企业的巨额税款罚单自2008年全球金融危机以来，美国、欧盟等国家和经济体相继展开了对大型跨国企业的反避税调查，其中苹果被要求补缴140亿美元的巨额税款。从一个侧面反映出资本输出模式下对国家税基的巨大冲击。在税收的财政功能和调控功能發生冲突之时，如何选择是决定我国国际税收法律制度走向的关键：如果以财政功能为核心，我们就必须加强对外流资本的严格控制，实行以保护国家税基为导向的国际税收法律制度；如果以调控功能为核心，我们就应建立起以激励资本输出为导向的国际税收法律制度，但可能因此对国家税基带来一定的冲击。

我们认为，第二种选择更符合中国目前的现实需要。改革开放将近40年，中国已经从一个落后的发展中国家一跃成为世界第二大经济体，中国既具备了对外进行资本输出的能力，也有转移国内优势过剩产业、进一步寻求海外市场的迫切需要。从长远来看，确立起“放水养鱼”、让税于企业的税收调控功能，不仅有利于企业的国际化经营和生存空间的壮大，而且，只有中国资本的不断强大，才可能成为中国税收源源不断的基本保证。国际税收的主要功能不是筹集收入，而是维护好国家税收权益，管理好国家税收的国际方面；便于生产要素优化配置，消除跨境投资税收障碍，促进国际经济合作[4]。在促进“一带一路”建设实施的关键时期，在我国构建开放型经济新体制的关键节点，确立起国际税收的调控功能，最大程度上发挥税收激励资本走出去的国家战略，是中国特色社会主义进入新时代对我国国际税收功能定位的新要求。

二、“一带一路”基础设施投资中我国国际税收法律制度的不足

“一带一路”沿线是中国资本输出的重点区域，而“一带一路”基础设施建设就是资本输出重点区域中的重点产业。据商务部公布的数据显示，中国企业参与“一带一路”沿线国家基础设施建设的热情高涨，截至2017年12月，共参与沿线61个国家的基础设施建设，签订对外承包工程项目合同数量多（具体见图1），合同标的额大资料来源：根据中华人民共和国商务部网站公布的统计数据整理。

然而，总体来看，我国现行国际税收法律制度的总体定位依然侧重于税收的财政功能，在激励资本输出，深入推进“一带一路”基础设施建设方面，存在明显不足。从国内税法角度看，这种不足主要体现为以下两个方面：

一是“分国不分项限额抵免法”的单一适用《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第七十八条规定：企业所得税法第二十三条所称抵免限额，是指企业来源于中国境外的所得，依照企业所得税法和本条例的规定计算的应纳税额。除国务院财政、税务主管部门另有规定外，该抵免限额应当分国（地区）不分项计算。即按不同国家计算抵免限额，然后再汇总纳税。 “一带一路”沿线各国税制情况复杂不一，不分情况的要求企业单一适用“分国不分项限额抵免法”，不能适应新时代我国基础建设投资资本向多国、多地区流出的形势。

二是境内外盈亏不能冲抵的限制规定《中华人民共和国企业所得税法》第十七条规定：企业在汇总计算缴纳企业所得税时，其境外营业机构的亏损不得抵减境内营业机构的盈利。 该规定避免了用我国应征税款去弥补企业境外亏损的情况，保证了国家税源的收入，但容易增加跨国投资人海外投资的税收负担，税收中性原则难以保证。特别是在基础设施建设工程本身就风险大、易亏损的情况下，难以保障基础设施投资的收益，直接抑制了“一带一路”基础设施投资的热情。

从双边税收协定所谓双边税收协定，是两国政府对所得避免双重征税和防止逃避税的协定的简称，是协调处理跨国税收问题的国际条约。 的角度看，税收协定所反映的政策和立场倾向于维护来源地国的税收利益，落后于我国在全球经济变革中角色的转变。具体表现为：

一是税收协定数量不全面。双边税收协定通过协调缔约国之间的税收权益分配关系，能有效消除国际税制差异，降低企业海外投资的税收风险。但截至目前，“一带一路”沿线仍有10个国家未与我国签订税收协定。税收协定的缺失，容易造成企业海外基础设施投资的税收盲区。

二是税收协定内容不完善。第一，“建筑型”常设机构的认定时长较短。绝大部分税收协定对“建筑型”常设机构的认定时长少于或等于12个月，这样的规定容易使我国企业在境外来源国被认定存在常设机构从而增加企业在投资目的地的税收负担。第二，税收饶让抵免条款的缺失。目前，我国与“一带一路”沿线国家签订的大多数双边协定均未规定税收饶让抵免条款，使得投资者可能无法享受来源国的税收优惠。

三、促进“一带一路”基础设施投资的国内税法完善建议

（一）允许企业选择适用“分国限额抵免法”或“综合限额抵免法”

我国采取“分国不分项限额抵免”，主要是为了避免企业利用境外各国高税率和低税率的差别，以超额抵免填补抵免余额，从而相对加大抵免限额，实现逃避税的目的[5]147。这一税收制度的设计虽有利于维护我国的税基，但要求单一适用该种计算方法不能满足“一带一路”基础设施投资需求巨大、投资环境复杂等现实。与之相对应的另一种抵免计算方式是综合限额抵免法，指对境外所得可抵免额不分国别，统一计算。举例说明这两种抵免法的具体计算方法和结果：

【例子】：中国X公司，在“一带一路”沿线B国设立了Y公司，在C国设立了Z公司，应税所得和所在国税率如下：

根据两种不同的抵免法，扣除抵免税额后需缴纳的税款是：

第一年：X公司全部应税所得1000+100+100=1200万，抵免前应纳居住国总税额为：1200×25%=300万。

按“分国限额抵免法” 分国不分项限额抵免的计算公式如下：

抵免限额=中国境内、境外应纳税所得总额×居住国所得税率×来源于某国（地区）的应纳税所得额÷中国境内、境外应纳税所得总额，可简化为，抵免限额=来源于某国（地区）的应纳税所得额×居住国所得税率+来源于某国（地区）的应纳税所得额×居住国所得税率+…… 计算：Y公司可抵免限额100×25%=25万，在B国已纳税额30万，超过限额，只能抵免25万；Z公司可抵免限额100×25%=25万，在B国已纳税额20万，可全部抵免20万。因此，扣除抵免税额后X公司需缴纳的税款是300-25-20=255万。

按“综合限额抵免法”综合限额抵免法的计算公式如下：

抵免限额 =中国境内、境外应纳税所得总额×居住国所得税率×来自非居住国全部应税所得÷中国境内、境外应纳税所得总额，可简化为，限额抵免=来自所有非居住国全部应税所得×居住国所得税率计算：可抵免限额（100+100）×25%=50万，在Y、Z公司已纳外国税款30+20=50万，可全部抵免。因此，扣除抵免税额后X公司需缴纳的税款是300-50=250万。

第二年：X公司全部应税所得1000+（100-100）=1000万，抵免前应纳居住国总税额为：1000×25%=250万。

按“分国限额抵免法”计算：Y公司可抵免限额100×25%=25万，在B国已纳税额30万，超过限额，只能抵免25万；Z公司因为亏损，在C国不纳税，不用考虑抵免问题。因此，扣除抵免税额后X公司需缴纳的税款是250-25=225万。

按“綜合限额抵免法”计算：可抵免限额（100-100）×25%=0，Y公司已纳外国税款25万，但可抵免额为0。因此，最终X公司需缴纳的税款是250万。

从上述例子可以发现，企业的跨国数量、盈亏以及所在国税率，都是影响海外基础设施投资企业纳税数额的重要因素。企业的跨国活动越频繁，由于分国限额抵免法要求按国别一一计算其抵免限额，企业纳税的遵从成本越高；而综合限额抵免法由于不分国别统一计算，因此更加简单便利。企业盈亏的不同情况对两种抵免方法的适用有着不同影响。第一，当企业境外经营均亏损时，由于子公司在外国不用纳税，不存在税收抵免问题。第二，当企业境外经营均有盈利，且非居住国的税率水平相对中国有高有低的情况下，适用分国限额抵免法的后果是，由于企业在高税率非居住国已缴纳税款超过抵免限额，这既不能消除双重征税，更使得境外投资企业的税负永远不可能比仅在中国投资低，哪怕绝大部分境外非居住国的税率低于中国。反之，由于综合限额抵免法可以将在高税率非居住国发生的超限额与在低税率非居住国出现的不足限额相互抵补，因而对企业更有利。第三，当企业在境外经营有盈有亏的情况下，由于综合限额抵免法在计算非居住国全部应税所得时需要减去亏损额，导致企业可主张的抵免额度减少。而此时分国限额抵免法由于无须将不同非居住国的盈亏相抵，则可主张更多的抵免额度，对企业更有利。除企业跨国数量和盈亏外，境外非居住国税率也是影响企业税负的直接因素。如果企业投资经营的非居住国的税率均高于或低于中国，也因为不存在各国限额相抵的可能，此时两种抵免方法的适用结果是一样的[6]80。如果非居住国税率相对中国有高有低，则需要结合盈亏情况具体分析，上述已提及，不再赘述。

由此可得，“分国限额抵免法”和“综合限额抵免法”各有利弊，取决于企业进行海外基础设施建设的具体情况。在“一带一路”倡议之下，可预见我国基础建设投资资本势必会形成向多国、多地区流出的趋势。就非居住国税率而言，沿线国家税率有高有低，但沿线大多数国家的企业所得税率均低于我国，接近一半左右的沿线国家企业所得税标准税率低于20%[7]。但企业投资经营的盈亏是企业内外环境综合影响的结果，变动性强且无法预计。故而，建议境外税收抵免制度应当允许企业选择适用“分国限额抵免法”或“综合限额抵免法”，以帮助企业适应复杂多变的“一带一路”基础设施投资环境。

（二）允许企业境外亏损与境内盈利相互冲抵

我国作为从事“一带一路”基础设施投资企业的税收居住国，有权对纳税人的全球所得进行征税。企业所得税的税基为“所得”。企业投资有盈有亏此乃常态，“所得”即盈亏累计之后的盈余和收入部分，居住国据此进行征税。然而，根据我国的现行税法规定，企业境外亏损与境内盈利不得相互冲抵，换句话来说，我国作为从事跨国投资企业的居住国，并不是根据该企业全球投资的真正营收状况进行征税，企业据此所承担的税负，也并没有与其全球所得完全相关。这一立法的初衷是为了保障国家税基，因为当境内经营行为产生盈利而境外营业行为产生亏损时，如果允许抵消，就相当于用本来我国应当征收的税款来弥补企业的境外亏损。这一立法背后，体现的正是税收的财政功能。

然而，基础设施项目投资成本高、风险大、回报周期长，此乃共识，因此，“走出去”的中国企业暂时甚至相对长时间发生亏损，亦是常态。在此种情形之下，如果我国的税收立法，依然仅仅考虑税收的财政功能，而不考虑纳税企业在全球真实的盈亏状况，要求企业承担超过其实际经营利润水平的所得税负，对企业经营而言，无异于雪上加霜。这种以财政功能为核心的税法模式，根本无法保证企业的税收公平待遇，无法从税收角度激励企业扩大投资，从长远来看，在扼杀了企业投资热情、阻碍企业资本做大做强之后，最终也将损害到我国税收收入的长远、稳健发展。相反，如果我们能够强化税收的宏观调控功能，暂时减弱对国家财政收入的保护诉求，让税于企业，不仅有利于企业的国际化经营和生存空间的壮大，而且因应了“一带一路”倡议，从长远来看，不断强大的中国资本也必将成为中国税收源源不断的基本保证。

为此，建议取消境内外盈亏不相抵的规定，允许企业境外亏损与境内盈利相互冲抵。与此同时，为防止对国家税基产生过度的影响，可以参照美国的“追补课税”制度，即允许企业在境内外盈亏相互抵消的基础上，待境外机构扭亏为盈时，将其盈利中用此前境内机构盈利冲抵的部分扣除，对其按照境内税法征税并不再允许抵免境外税额[8]。

四、促进“一带一路”基础设施投资的税收协定完善建议

税收协定的核心意义在于分配跨国投资人居住国和跨国投资目的地国之间的税收利益，因此，税收协定模式的选择，关键取决于本国的经济发展阶段和在跨国投资中的角色定位。长期以来我国都是主要的资本输入国，即跨国投资目的地国，因此，我国的税收协定强调的是跨国所得来源地国的税收利益。而今，我国的角色定位将变得越来越模糊，因为我国将长期处于资本输入大国和资本输出大国的阶段。这就要求我们在先期的以强调跨国所得来源地国税收利益的基础之上，进一步平衡我国作为资本输出大国的利益，并进而在税收协定中加强我国作为跨国投资人居住国的角色定位。基于此种考量，我国的双边税收协定应做如下的调整，以促进“一带一路”基础设施投资。

（一）完善税收协定，消除投资的税收盲区

双边税收协定是协调缔约国税收权益分配关系和开展税收合作的重要基础。如果与一些国家没有协定，则可能造成企业税负较高、并有双重征税的风险。另外，没有税收协定就没有良好的磋商机制，企业在投资过程中出现的税收争议就没有解决渠道[9]。

目前我国未与“一带一路”沿线的缅甸、东帝汶、阿富汗、马尔代夫、不丹、伊拉克、约旦、黎巴嫩、也门、巴勒斯坦10个国家签订税收协定。但这些国家可能或者本身就是我国资本输出的重要地区。根据缅甸投资委员会发布的数据显示，中国对缅投资占据缅甸外资的首位，累计投资规模达185亿美元[10]。因此，为保障我国基础设施投资的安全，消除我国资本输出的税收盲区，应加快与沿线国家签订税收协定，完善“一带一路”倡议税收协定网络。

（二）放寬“建筑型”常设机构的认定时长

常设机构是双边税收协定中用于确定跨国营业利润的税收征管权的基本制度，即只有当跨国投资人在投资目的地国的营业利润是通过设在投资目的地国的常设机构实现的，这部分营业利润，投资目的地国才有权征税。双边税收协定为明确建筑类型企业的营业利润的归属，专门设置了建筑型常设机构规则，对建筑企业在投资目的地的建筑工地、装配工程等建筑投资行为是否构成常设机构进行规定。这些规则的核心在于确定时长，即超过双边税收协定规定时长的建筑投资行为，将会被认为构成常设机构，来源国也将据此产生征税权利。

通过双边税收协定的统计（见表2）可以发现，“建筑型”常设机构认定时长少于12个月的国家有25个，占比46%，接近一半；而认定时长少于等于12个月的国家有49个，占比91%。

“一带一路”基础设施建设项目主要集中在交通、能源、通讯、房屋、电力工程等领域，基本都是建设规模大、周期长的项目。例如，中国企业在海外建设的第一条全产业链“走出去”的亚吉铁路，耗时13个月；中国水利水电建设公司承建的伊朗塔里干水坝电站，耗时46个月；而正在建设中的孟加拉大桥，也需要三年半的建设时长才能竣工。尽管近年来我国修订的税收协定一般都会将“建筑型”常设机构的时间标准延长到12个月[9]，但根据统计，少于12个月的仍占比46%。因此，要继续加强对该条款的修改工作，这不但将减少企业的境外纳税额，还节省了企业为缴纳境外税款而附带的遵从成本。

放宽“建筑型”常设机构的认定时间标准，受益的绝不仅仅是中国企业。从投资目的地国的角度考察，“一带一路”沿线大部分国家基础设施普遍落后，人均保有量低，各国对基础设施的改进和升级具有强烈的需求。例如，哈萨克斯坦计划在2020年前完成连通国内各地区公路干线项目，完成1.6万公里国际级公路；越南大力发展水电，计划在2020年提高到21600兆瓦，到2025年提高到24600兆瓦；波兰计划在2014—2020年，发展电信基础设施网络，保证建立覆盖波兰全境的宽带网络[11]。因此，适当延长“建筑型”常设机构的认定时间标准，不单满足了中国企业减免税负的意愿，同时促进了中国企业向沿线国家的投资，有利于沿线国家实现吸引外资的政策目标，助力其国内基础设施的发展和完善，实现“双赢”。

（三）增设税收饶让抵免条款

税收饶让抵免制度税收饶让抵免，是指跨国纳税人在境外收入来源国的“减免税视同已征税”，居住国政府同样给予税收抵免待遇而不再补征。 是促进国际经济合作的有效措施，其实质是居住国对来源国税收优惠措施的承认，是让税收优惠真正落实到投资者而非投资者母国的重要举措。对于来源国而言，获得饶让抵免承诺，能刺激跨国资本的流入；对于居住国而言，承担饶让抵免义务，能推动跨国资本的输出。

现行双边税收协定中，仅有21个协定涉及相互性的或单方面的饶让抵免条款。与我国签订相互饶让的国家有：马来西亚、泰国、文莱、越南、印度、巴基斯坦、斯里兰卡、阿曼、科威特、马其顿、保加利亚、斯洛伐克、波黑、黑山、塞尔维亚，共15个。给予我国单方税收饶让的国家有：新加坡、阿联酋、波兰、叙利亚、阿尔巴尼亚、匈牙利，共6个。

从图2我们可以直观地看到，我国仅对“一带一路”沿线四分之一左右的国家承担饶让抵免义务。这是由于中国以前“吸引外资”的政策需要，一般主张让对方国家给予其居民投资者税收饶让，以便我国的税收优惠措施真正落实到外国投资者身上[12]。然而，当我国的投资身份发生悄然变化之后，我们必须对税收协定规则进行适当调整。承认来源地国的税收优惠政策并给予饶让抵免，无损于我国的税基，但却对促进我国向沿线国家的投资起到了积极作用。更为重要的是，尊重和承认沿线国家的税收优惠政策，一如我们之前希望他国尊重和承认我国的税收优惠政策一样，不仅是国际法互惠性原则的基本体现，更是我国作为负责任大国的应有担当。

“一带一路”倡议是中国特色社会主义进入新时代、我国积极推动构建人类命运共同体的具体体现，也是我国促进全球经济治理体系变革，增强中国制度性话语权的重要制度平台，具有重大的国家战略意义。道路联通不仅是“一带一路”建设“五通”之一，更是促进政策沟通、资金融通、贸易畅通、民心相通的桥梁和纽带。进入新时代的我国国际税收法律制度，也应据此进行功能调整，加强税收的宏观调控能力，积极促进中国企业走出去，进行基础设施投资，从整体上呼应、支持和落实“一带一路”倡议。

参考文献：

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[10] 人民日报.一带一路：缅甸投资委发布数据，中国投资居首[EB/OL].（2017-05-29）[2017-12-22]http：//news.cnr.cn/native/gd/20170529/t20170529_523777179.shtml.

[11] 中国对外承包工程商会.“一带一路”国家基础设施发展指数报告（2017）[R].北京：中国对外承包工程商会，2017.

[12] 张云华，任言和.完善稅收抵免制度助推企业“走出去”[J].国际税收， 2015（6）：72-76.