保障性住房项目PPP模式研究

曹蕾 黄向向

摘要：从PPP模式的内涵出发，根据保障性住房项目PPP模式的开发现状构建项目PPP模式模型，提出一套能够贯彻项目全过程的PPP模式，让保障性住房在符合市场规律的前提下更加灵活的开发，从而达到政府、企业和居民的“双赢”、“共赢”。

Abstract： From the connotation of PPP mode， the PPP model is constructed according to the development status of PPP mode of affordable housing project， putting forward a set of PPP mode that can carry out the whole project， let affordable housing develop more flexibly in line with market rules， thus achieving "win-win" for government， enterprises and residents.

关键词：保障性住房；项目管理；PPP模式

Key words： affordable housing；project management；PPP mode

中图分类号：F299.23 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）16-0064-02

1 PPP模式的内涵

目前，我国对于PPP的定义学术界还未形成一个统一的表述，其内涵主要是通过一些政策文件逐步领会的。2014年，财政部与发改委从不同的角度提出符合我国实际的PPP内涵。2015年5月19日国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以下简称“42号文”）明确了要在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域广泛采用PPP模式，将PPP模式提升到了一个新高度。具体见表1我国PPP模式的内涵。

通过对比分析，上述文件所提出的PPP模式内涵都体现了公私合作、资源共享、长短互补、利益共赢、风险共担这五个点。[1]因此，采取PPP模式建设保障性住房对我国具有非常重要的意义。第一，在开发过程中通过调动民间资金，可以大大缓解政府财政支出压力。第二，可以调动企业的积极性，提高工程质量。第三，为企业提供了更多的投资机会，有利于拓展企业的发展空间。第四，实现政府、企业和居民的“双赢”、“共赢”。[2]

2 项目PPP模式开发现状

通过对商洛市采用PPP模式建设的保障性住房项目进行调查，可以看出目前保障性住房项目的PPP模式还存在很多不足，主要集中在资金投入、区域选址、工程质量、监管体制等方面。

2.1 区域选址较偏远

项目大多选在偏远郊区进行集中建设，区域选址上与城市的发展不匹配，就会存在生活不便、阶层分离、基础设施配套不完善等问题。

2.2 资金投入较单一

PPP模式原则上要求政府采取竞争方式选择具有实力的、专业的企业进行投资建设，但在选择过程中，出现政府选择的企业实力不够，再加上保障性住房投资金额大、建设周期长、收回的效益低的特点，使企业在长期垫资的情况下出现停产甚至破产等现象。

2.3 工程质量存隐患

目前，政府没有建立起真正意义上的质量监管体系，再加上其都不是专业进行房屋建设与管理的主体，使得工程在建设过程中存在以次充好、偷工减料的安全隐患。

2.4 监管体制不健全

目前，政府在运营、管理过程中的监管还不够重视，还没有建立起一套系统的监管体系，使其在申请对象审核、准入清退制度等问题上还存在不健全、不完善的漏洞。

3 项目PPP模式模型构建

目前，我国保障性住房采用PPP模式，主要是缓解了政府部门建设项目的财政压力，但在建设、运营管理的过程中，企业的创造性和能动性没有充分发挥，所以，在此提出了一套能够贯彻项目全过程的PPP模式，让保障性住房在符合市场规律的前提下更加灵活的开发，从而达到政府、企业和居民的“双赢”、“共赢”。详见图1保障性住房项目PPP模式模型。

3.1 监管环境方面

目前，我国现行的保障性住房政策尚未形成规范的法律制度，在双方的权益分配上，现行政策没有一定的约束力。这样，在资金监管、工程质量监管等方面存在很大问题，国家急需出台明确的法规规范进行监管。

作者认为，在保障性住房开发过程中，双方可以按照平等协商的原则签订合同，合同内容要贯穿于项目策划、设计、融资、建设、运营、管理的整个过程，合同条款要清晰明确的确定出利益双方在每个阶段的权责划分和权益分配，减少在开发过程中的矛盾及分歧，具有一定的法律效力。

3.2 决策阶段

在决策阶段，首先，政府应该根据建设用地的规定比重保证土地的供应。其次，还要保证保障性住房用地的质量。目前，我国很多省市保障性住房的选址都远离市区集中建设，这样就存在交通、阶层分离、基础设施配套不完善等问题，居民入住后出现生活不便利，无形中加剧了社会的不稳定。所以，政府在选址时应综合考虑保障性人群的居住、交通、通讯、饮食、文化娱乐、基础服务设施等一系列问题。政府还可以通过颁布一些优惠政策，吸引开发商在房屋规划过程中，拿出至少1/5的面積建设保障性住房，按政府规定价格出售或出租给保障群体，实现商品房与保障房的配套建设，在解决住房问题的同时也解决了交通、通讯、饮食、文化娱乐、基础服务设施等问题，还省去了后续融资、建设、运营管理等过程。

在此阶段，企业的主要任务是根据政府要求提供专业的投资控制。根据有关资料显示，影响工程投资可能性的30%～75%实在决策和设计阶段，施工阶段影响工程投资的可能性只有5%～25%，因此，项目投资控制的关键阶段在决策及设计阶段。

3.3 设计阶段

建设保障性住房的目的是为了解决中低收入家庭的住房问题，因此，在设计中要充分考虑入住者最基本的居住要求，设计上力求简洁、合理、实用，真正体现以人为本，但也不能为了减少投资而降低建设标准。

政府在这个阶段，需要做好初步设计和初步设计概算的管理工作，切实控制工程建设规模与总投资，尽量避免投资效益不高、投资浪费等问题。

3.4 融资阶段

在融资阶段，政府主要是在融资阶段引进专业的、有实力、有公益心的企业提供主要开发资金，这将大大缓解了地方政府的财政压力。但由于保障性住房投资金额大、建设周期长、收回的效益低的特点，企业一般不愿意投资建设，但为了吸引企业投资，政府可以提供政策扶持、低息贷款、税收减免、财政补贴、建设资金担保等优惠政策，降低企业投资风险和投资成本，就可以调动企业投资的积极性。这样以来，既解决了政府资金不足的困扰，中低收入者有了安居之所，也给企业提供了投资渠道，形成一种共赢的局面。

3.5 建设阶段

在建设阶段，政府主要是协调各方关系与工程质量监督，防止企业在建设过程中因利润空间微博而偷工减料而导致质量问题。政府可以建立一套工程质量监控体系，强化监督力量，加大违规曝光力度，加重违规处罚措施。企业则要保证施工生产的安全和质量，保证工程按期完成并交付使用。

3.6 运营阶段

目前，在我国保障性住房供应非常有限，为了提高利用率，政府应该建立科学、严格的准入与退出制度。企业在此阶段则可以对申请保障性住房的家庭进行查核，按照政府制定的标准进行分配，政府对分配过程的公平性进行监管。

3.7 管理阶段

在管理阶段，政府通过制定管理办法对审核通过的保障人员进行动态监管，当保障人员的家庭资产或其他条件发生变化而不满足保障居住条件时，应及时予以清退。企业则根据合同约定及维护方案对工程项目进行管理维护，主要包括保障房社区配套设施管理和公租房廉租房租金核定、收取等。

4 结语

通过对保障性住房项目PPP模式的进一步研究，使保障性住房項目采取PPP模式开发的过程中形成资源共享、长短互补、利益共赢、风险共担的态势。让公私合作的理念贯彻于项目策划、设计、融资、建设、运营、管理的整个过程，将保障性住房项目PPP模式提升到了前所未有的战略高度。

参考文献：

[1]贾康，孙洁.公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能[J].财政研究，2009（10）：2-10.

[2]贾康.发挥PPP模式在改革创新中的正面效应[J].地方财政研究，2014（09）：4-6.

[3]田袆萌，刘广平，陈立文.保障性住房项目PPP模式识别与选择研究[J].管理现代化，2016（06）.