石羊河流域生态补偿研究

马雁萍

(甘肃省水利厅石羊河流域管理局，甘肃 武威 733000)

生态补偿是指以环境资源为关注对象，通过管理，实现环境保护和可持续利用，是近年来与环境保护相关学科研究的热点[1]。生态补偿可以区别于实施补偿的范围和领域。流域生态补偿是指因其生态投入或者丧失发展机会，流域生态系统服务受益者给流域生态系统服务提供者提供的经济或非经济补偿[2]。随着我国经济社会的高速发展，资源短缺和水环境恶化趋势日益严重，建立生态补偿制度有利于上游生态环境的激励，流域协调保护，尤其是环境与资源的上下游冲突，改善流域整体生态环境，有助于促进流域经济可持续发展，推动流域经济生态化和生态经济化[3]。

1 流域概况

石羊河是我国西北地区三大内陆河之一，位于甘肃河西走廊东段，乌鞘岭以西，祁连山北麓，地理位置介于36°29′～39°27′N、101°41′～104°16′E之间，地属黄土高原、青藏高原、内蒙古高原的三地交汇处，面积约4.16×104km2。汇集了乌鞘岭、毛毛山、冷龙岭的冰雪融水和降水，年径流量可达17亿m3。石羊河流域概况如图1所示。

图1 石羊河流域概况图

石羊河是我国内陆河流域中开发利用程度最高的流域之一，径流主要来自于地下水，主要由红崖山水库进行水量调节。全流域太阳辐射强，日照强度大，年降水量150～600mm，分布不均匀，由南向北大幅度减少，生态环境十分脆弱，特别是地下水位下降、江河湖泊萎缩、土地荒漠化、植被退化等生态环境问题日趋严重。金淑婷等根据区域风险类型的发生频率，强度和危害程度，采用层次分析法确定同一灾害不同区域的灾害指标，以及石羊河流域重灾害，石羊河综合灾害中的各类灾害指标的中下游(Ri)见表1[4]。

表1 石羊河流域自然灾害指数

近年来随着国民经济的快速发展，石羊河流域生态受到严重威胁，主要问题有：第一、二产业结构型污染问题严重；流域内水质存在安全隐患，尤其部分饮用河水水源地问题更是突出；超承载力畜禽养殖引发严重的流域水环境污染；污水和垃圾处理设施建设滞后；流域内局部河段和河口水环境问题突出；环境风险防控能力严重不足，流域周边生态环境受到严峻威胁。针对石羊河流域现行生态补偿机制存在问题，笔者提出治理措施建议，也为其他流域生态补偿实践提供参考借鉴。

2 流域生态补偿机制存在的问题

随着石羊河流域经济社会不断发展，人口不断增加，环境不断恶化，水质污染严重且地下水开采过度，尤以下游民勤绿洲灾害最重。近年来流域各部门采取综合措施致力于治理石羊河流域污染问题，治理工作开展近10年以来，颇有成效，生态环境恶化的趋势在一定程度上得到有效遏制。但治理项目还存在一些问题。

(1)流域生态补偿范围不完善，生态补偿标准过低。流域内生态补偿范围划分笼统，有相当一部分具有重要生态功能区域未得到认定和补偿。石羊河流域普遍存在生态补偿标准过低问题，不合理的经济补偿不仅不能改善流域人民的生活条件，反而愈发导致其贫穷，在一定程度上阻碍经济和社会健康的可持续发展。石羊河流出现补偿标准过低、补偿政策实施未达目标效果等问题，主要由于政府财力有限，制定的补偿标准不完善，利益相关者如牧民等的权益受到不可避免的损害。

(2)补偿资金不足，项目延续难度较大。治理工程主要面临问题是缺乏后期维护资金，滴灌工程设施缺乏后期扶持资金，许多设施超过设计寿命设备严重老化，软硬件维护和更新不足，频繁出现故障，严重影响使用，资金问题或成目前流域生态补偿最大问题。

(3)法律法规执行未能贯彻落实到位，且法律法规间缺乏衔接，流域区域管理间沟通协调急需加强。悦珂珂等曾从法律、管理等方面探讨过石羊河流域生态补偿机制建设中存在的问题，并指出石羊河流域生态补偿意识薄弱且缺乏有效的法律指引、生态补偿机制建设的管理体制混乱、缺乏有效的融资体系等问题[5]。

(4)水权交易模式还需进一步完善，农户用水者水权性质模糊。石羊河流域相关部门虽相继编制出台了《石羊河流域重点治理规划》《石羊河流域水资源管理条例》《水资源分配方案及水量调度实施计划》《水资源配置和完善水权制度的意见》等相关文件以明确流域内水权问题，但对于整体交易的方式方法并没有做出具体的规定。石羊河流域现有的农户用水者协会没有发挥作为农户公共水权代理人的作用，致使农户用水者水权性质模糊。

3 完善流域生态补偿之渠道

我国正在开展生态补偿实践，流域生态补偿问题在于补偿资金主要依靠政府支付或安排，政府干预过多。因此，在流域生态补偿过程中，补偿与补偿需求不匹配的两难境地十分普遍，生态保护与经济发展的矛盾，生态补偿不到位。针对石羊河地区现行保护措施之不足，参考国内外的研究经验，提出以下治理渠道。

(1)调整和完善相关税种，建立生态补偿专项基金制度

针对流域生态补偿资金不足的问题，建议调整完善相关税种以缓解资金困乏问题。在我国已有的税种中，资源税可以对流域的生态环境资源进行调节，完善这一税种对于石羊河流域生态补偿工作的开展具有积极的意义。完善资源税可以通过扩大征税范围、调节计税依据以及税率的调节这三种途径来实现。此外，流域生态补偿要兼顾上下游两方面，既要对流域上游流域环境保护造成的损失进行货币和技术补偿，也要对下游由于上游和中游造成的环境污染和经济发展机会而造成的损失进行货币补偿。为拓宽资金筹集渠道，充分发挥石羊河流域管理委员会职能，还应建立流域生态补偿专项基金以促进石羊河流域生态补偿建设，以对流域生态补偿基金进行统一化管理，防止滥用、腐败等现象。

(2)确定综合治理的指导思想和目标，落实财政专项资金补偿

流域生态补偿的根本目的是资源的可持续利用，保护和改善生态环境，既要金山银山，也要绿水青山，最终实现流域经济、社会发展可持续。现今流域生态补偿资金主要来自于政府直接转移支付，但生态补偿的财政需求巨大，财政转移支付远远不能满足。对于石羊河流域生态补偿的运行机制，应该师夷长技，借鉴国内外流域生态补偿的成功案例与生态补偿模式。建立生态补偿资金制度，为保护和生态修复提供稳定的基础;征收生态税，政府应征收相关的环境税，限制排放量，为生态环境补偿政府;加强合作，建立多边合作组织，实行区域转移支付。

(3)制定生态补偿标准，合理解决补偿范围及标准不合理问题

针对目前生态补偿标准过低问题，应广泛听取流域内各利益相关方建议，地方政府应通过交流沟通，制定合理补偿标准，寻求相对合理的利益平衡。补偿标准应由上下游地区具体情况不同而有所不同，因时因地评定补偿范围，保持流域水土，恢复流域环境，通过项目补偿改善移民生产生活条件。应根据污染控制的物质投入确定补偿金额，生态补偿的比例也要根据经济发展的差异来确定，将第三方评估机制引入生态补偿标准的制定过程，并完善补偿监督模式。

(4)加强流域资源统一化管理，生态补偿机制建设要依法进行

针对流域内管理体制混乱、水权交易不完善等问题，其根本是完善资源的管理体制和运行机制，树立权威，精简体制，完善运行机制，创新流域生态资源管理制度[6]。加大石羊河流域生态补偿的政策支持力度，明确流域生态补偿的管理机制和责任，建立健全相关法律法规，确保石羊河流域生态补偿机制的实施。

4 结语

石羊河流域建立生态补偿机制势在必行，根据合作区经济和市场发展的需求，完善相关税种，建立并完善生态补偿专项基金制度。另外，生态补偿要制定合理生态补偿标准，严格按照既定的补偿范围和标准进行。在制定石羊河流域生态补偿标准和范围时，应与当地规划相结合，因时、因地制宜，严格规范资金补偿范围，完善补偿监督模式，流域生态补偿资金的使用进一步规范，用法律手段保证政策落实到位。