自然垄断行业政府经济型管制研究

郭雅倩

[提要] 政府经济型管制主要针对自然垄断行业。本文在阅读大量文献和上网搜集资料基础上，以中国电信行业、中国烟草行业和出租车行业为例，通过对政府经济管制的文献回顾，设计三级提问的研究思路和研究框架，认为政府经济型管制应该：切实落实政企分开；设置合理的市场进入门槛，促进自由公平竞争；促进信息公开，保障知情权；进行价格管制；增加经济管制政策总供给；加大惩处力度，增加违法成本；权责分明，防止政出多头。

关键词：自然垄断行业；政府经济管制；中国电信行业；中国烟草行业；出租车行业

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2018年5月2日

一、引言

1887年，美国国会为了解决铁路运费问题，成立了州际商业委员会来管进行管制，这被学者们认为是现代政府管制出现的现实表现。自此，关于政府管制以及政府经济管制的理论研究以及文献发表不计其数。政府经济管制作为政府管制的一个重要方面，由于其与经济发展和市场秩序维护息息相关，由此得到了学者们的重视。不同学者对政府经济管制的关注点不同，但普遍认为政府管制与自然垄断行业的发展存在重要联系。二者各自的具体内涵、二者关系，以及政府经济型管制如何应对自然垄断行业的现状，便是本文主要研究内容。

二、文献回顾：政府管制与政府经济型管制

（一）政府管制。关于政府管制理论，西方学者先于中国学者对该理论进行了探索性研究。西方学者于20世纪70年代开始研究政府管制理论，中国学者于20世纪90年代开始研究政府管制。关于政府管制理论，西方学者史普博（1996）定义为：“管制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。”基于政府管制的目的，曾国安（2004）提到“政府管制是指政府基于公共利益或者其他目的，依据政府制定的法规对被包括个人和组织在内的被管制者的活动进行的管制。政府管制具有内生性、多方位性、层次性、强制性、权威性等特点。”王俊豪（2001）也从管制主体、手段和客体提到“政府管制是具有法律地位的、相对独立的政府管制者（机构），依照一定的法规对被管制者（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为。”张嫚和马丽波（2002）从管制微观视角的具体措施提到“管制是管制部门通过对某些特定产业或企业的产品定价、产业进入与退出、投资决策、危害社会环境与安全等行为进行的监督与管理。”虽然学者们对于政府管制的理论有不同的见解，但学术界以及我国学者大多采用植草益（1992）对政府管制的界定，他指出，“通常意义上的管制，是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成经济的经济主体的活动进行限制的行为。”

关于政府管制的分类，大多数学者按其领域，对政府管制进行了分类。有些学者认为，政府管制分为：政府经济管制（产业、价格、进入管制等）、政府社会管制（枪支、交通等）、政府政治管制（集会、结社等）（曾国安，2004）。另外一部分学者将政府管制分为经济管制和社会管制两种（王学庆，2003），前者存在于自然垄断和信息偏在行业，后者重在实现社会公平正义和实现社会公共利益等（植草益，1992）。从管制内容来看，经济性管制主要针对经济活动中自然垄断和信息偏差，管制内容包括反不正当竞争、一般价格管制、金融管制、邮政管制、电信管制、广播电视管制、交通运输产业管制、建筑业管制、烟草业管制、盐业管制以及公用事业管制等；社会性管制主要针对经济活动中的外部效应，社会管制的内容包括一般环境保护、教育保护、公害防治、生命安全保护、健康与卫生、消费者保护等（张成福、毛飞，2003）。本文承认政府管制二分法，认为政府管制分为经济管制和社会管制。其中，政府经济管制是本文研究的重点。

（二）政府经济型管制。关于政府经济型管制，植草益（1992）认为“所谓经济规制，是指在那些存在天然垄断、信息偏差的产业，为防止资源配置的非效益化，确保利用者的公平权益，政府依据法律赋予的权限，运用许认可等手段对企业的进入、退出、价格、服务质量、投资、财务、会计等行为进行必要的规定与限制。”曾国安（2004）从广义的经济活动领域范围提到“无论是生产活动，还是流通活动，抑或分配活动、消费活动，无论是生产要素市场，还是产品市场，无论是生产者，还是消费者，无论是私人部门，还是政府部门，抑或非营利部门，无论是竞争性行业，还是垄断性行业，政府对经济活动的管制都包括在广义的经济管制的范围内。”政府经济型管制不仅包括维护产权、公平竞争的管制，还包括反垄断、促竞争的管制，更包括为促进公平交易、解决信息不对称和外部不经济进行的经济管制，有时还包括为保护本国企业利益而反对外国企业和产品进入的限制竞争的经济管制。

本文认为，政府经济型管制主要是针对自然垄断和信息偏在行业进行的管制，并着重针对自然垄断行业的经济管制进行分析，通过对中国电信行业（中国移动、中国联通、中国电信）、中国烟草、中国出租车等自然垄断行业案例进行研究分析，利用三级提问的研究框架，来深化对政府经济管制的认识。

三、研究设计

（一）核心概念。关于经济型管制的概念，本文采纳日本学者益植草的定义，上文已经提到，此处不再赘述定义。同时，对于自然垄断行业，本文认为其存在规模效益明显、多家合作效益大于一家生产，大量沉淀成本，需要稳定可靠来源等特征。本文列举了三个典型的自然垄断行业的案例：中国烟草行业、中国电信行业、出租车行业，并通过三级提问的案例研究路线，来揭示政府经济管制与自然垄断行业的经济联系。三级提问分别为：政府经济管制的手段有哪些？自然垄断行业存在哪些问题？政府经济管制与垄断存在怎样的双向关系？

（二）三级提问研究路线

1、政府經济管制的手段有哪些？政府经济管制以行政手段和经济手段为主，以法律手段为辅。具体可分为价格管制、进入管制、质量管制、退出管制；同时还包括对企业的财务、投资的管制；政府制定的行业“事业法”、与法律有关的行政命令等；地方政府的规则、政令、许可证、特许经营等都属于政府经济管制的手段。

中国烟草自然垄断的案例中，政府经济型管制手段主要包括制定法律、颁布行政条例、意见，同时设立许可制度。1981年5月，国务院决定对烟草实行国家专营；并成立中国烟草总公司与国家烟草专卖局对中国烟草进行管理。并于1983年颁布《烟草专卖条例》、1991年颁布《中华人民共和国烟草专卖法》，1997年国务院发布《烟草专卖法实施条例》、2005年11月，国务院办公厅下发《关于进一步理顺烟草行业资产管理体制深化烟草企业改革的意见》。其中专卖专营又包括三大法定许可制度，即：烟草专卖品生产和进出口的法定许可证制度；烟草专卖品销售和经营主体的法定许可证制度；烟草专卖品运输的法定准运证制度。

中國电信行业自然垄断的案例中，政府经济管制的手段主要包括设置进入管制、颁布行政命令等。从1999年至今，信息产业部、国务院、国家发改委通过颁布一系列方案和通告，使得我国电信产业经过三次重组，由原来的七雄争霸（网通、吉通、铁通、卫通、移动、联通、电信）的格局，演变为今天三局鼎立的三头垄断局面。众所周知，中国移动、中国联通、中国电信属于国有企业、由国资委控股。另外，涉及到信息及国家安全，政府对电信行业规定了较高的市场准入门槛，不允许民营企业进入电信行业。

出租车行业的案例中，政府经济管制的手段主要包括数量管制、严格的准入审核管制以及出租车经营权管制。北京市出租行业，共有在册出租车6.7万辆，除约1，000多辆是个人投资、个人经营、个人受益的“个体司机”经营外，其余6.6万辆均由“公司司机”经营。并且，我国各地出租车都有多年数量保持稳定，不增加的现象，这是对出租车行业的数量管制。同时，我国允许企业从政府获得营业资格，近而出售出租车的经营权，而不允许私人直接从政府取得营业资格，这是出租车行业严格准入管制以及较高的市场准入门槛的体现。

2、自然垄断行业存在哪些问题？自然垄断行业具有规模经济效益，其规模越大，效益越高。在自然垄断行业中，往往存在着不公平竞争、信息偏在、超额利润、效率低下、技术创新缓慢、市场进入门槛和退出门槛高、政企一家、损害消费者利益、价格高、服务质量低等问题。

1981年国务院决定对烟草实行国家专营，之后成立中国烟草总公司，设立国家烟草专卖局，中国烟草总公司与中国烟草总公司一套机构、两块牌子，对全国烟草行业“人、财、物、产、供、销、内、外、贸”进行集中统一管理，实现政企合一。同时，烟草专卖专营也破坏了正常的市场竞争，导致不公平的交易。2016年中国烟草全年实现工商税利总额10，795亿元，全年上缴财政总额10，006亿元，为国家财政增收作出了重要贡献。但由此处数字更显示出其巨大的利润。另外，卷烟价格是否做到公开合理，是否保障了消费者的知情权都有待思考。由于烟草的专卖专营，消费者对卷烟价格并没有选择权，这在一定程度上使得烟草公司处于价格优势，并且损害了消费者利益。

据网上的一份调查显示，83%的中国城市智能手机用户每天使用手机浏览网页，而1/3用户表示不满意。电信行业的主要问题就是没有正视消费者的地位，特别是一些霸王条款的执行，比如曾经“上网流量月底清零”就引起了消费者的普遍不满。与此类似赠送服务到期后自动续服务并扣费，对预付费手机号码的话费设置有效期，余额不退等条款都是其忽视消费者感受、损害消费者利益的表现。同时，高额的上网费和电话费等，使得消费者电信行业的高价收费表示不满。中国联通曾推出手机上网套餐使用状况的短信服务，此服务虽然及时地让消费者知道了自己的流量使用状况，但是已经使用的流量去了哪里，并没有明晰的统计依据，其服务质量之差可想而知。另外，调查还显示，接近2/3（64%）的中国城市智能手机用户表示，他们在上网的过程中，会遇到各种各样的问题，比如不同地点使用移动网络网速体验不同、上网下载等待时间过长，这说明我国电信行业技术创新脚步缓慢、效率低下。

出租车行业存在“三输一赢”的格局，政府、出租车司机、消费者的“三输”和出租车公司的“一赢”，这严重损害了司机和消费者的利益。出租车行业最典型和最值得关注的问题，便是其每月高额的“份子钱”，这些“份子钱”导致出租车行业的垄断收益，几乎全由出租车公司这一市场中间环节占有。2013年西安市出租车司机在五一劳动节期间集体休息，便是对西安出租车改革后，每月8，000元高额份子钱的反抗。另外，据2005年的一项调查显示，北京市出租车司机每月收入在9，000元左右，其每月上缴给出租车公司的份子钱为4，400元，几乎占其收入的一半，严重损害了出租车司机的利益，同时给出租车公司带来大量的超额利润。出租车行业还存在不公平竞争和高的市场进入门槛，出租车公司对车牌照的垄断式管理，使得稀有的出租车牌照往往需要通过高价竞争所得，这对于出租车司机来说，无疑提高了其经营出租车的代价和花费。

3、政府经济管制与垄断存在怎样的双向关系？提到政府经济管制与垄断的双向关系，就必须要了解政府管制理论经历了怎样的发展阶段，以此作为解释其双向关系的依据和为政府推行有效的经济管制提供理论基础。

政府管制理论经历了不同的发展阶段，20世纪70年代以前，“政府管制公益性理论”处于统治地位，该理论强调政府是社会福利最大化的倡导者和促进者，同时认为政府以及政府管制官员以实现公共利益最大化为目标，并且拥有完备的信息和超于常人的智慧，能够实现社会福利最大化。在这一理论的指导下，加强政府管制成为潮流。20世纪70年代以来，政府管制的“公共选择理论”对“管制公益性理论”提出挑战，“公共选择理论”将政府管制者视为经济人，以实现个人利益最大化为目标，政府管制者无论是在政策制定还是政策执行的过程中，都很难做到以公共利益最大化为目标。在“公共选择理论”的指导下，便产生了“俘获理论”、“寻租理论”以及“自我治理理论”，并且放松管制以及解除管制成为一股思潮。但是，即使是公共选择理论的倡导者也能看到自身理论存在的缺陷，市场失灵永远存在，缺少政府管制市场失灵只会更加严重。在种种质疑声中，“新管制理论”应运而生，这一理论即承认政府管制存在的弊端，也认可政府管制对于纠正市场失灵的作用。管制理论成果可以归结为两个方面：一是管制政策的决策研究，政策制定的影响因素，以及如何消除管制政策对于经济社会的不利影响；二是管制政策的执行研究，即政府管制如何对被管制者产生效力以及管制者如何发挥更大的积极性来执行管制政策。在“新管制理论”的指导下，“后管制俘获学术”以及“新公益性管制理论”应运而生（顾昕，2016）。

那么，政府经济型管制与自然垄断又存在怎样的双向关系？本文认为，政府经济型管制一定程度上导致垄断的出现，垄断又反过来加剧了政府经济型管制为垄断服务。

传统的管制公益性理论告诉我们，政府是社会福利最大化的倡导者，并且拥有完备信息，具有决策智慧。这为政府经济管制提供了合理依据。无论是中国烟草的专营专卖、电信行业的三足鼎立，还是出租车行业中出租车公司对营业牌照的控制，都是政府为出于服务经济发展和为人民提供便利的目的而进行的经济管制，希望通过国有形式或者集中经营方式等，而实现社会福利最大化，以及维护良好的市场秩序。但是，政府管制也在一定程度上导致了烟草行业的国家垄断、电信行业的三大巨头垄断以及出租车行业中出租车公司的垄断经营。垄断为行业带来高额垄断利润，近而促使各利益集团的“寻租行为”，在租金的促使下，政府官员、机构与垄断行业牵扯不清，垄断行业的利益集团促使政府加强行业经济型管制，这就促使经济型管制越来越多的为垄断服务。中国烟草政企合一的现实状况，以及其每年为国家上缴的巨大的财政收入，使得其垄断利润与政府官员自身的利益息息相关。在高额垄断利润的诱导下，很多地方实行烟草的地方保护主义，禁止外地烟草入市，促使政府经济型管制为垄断服务。与此类似，电信行业与中国烟草存在同样的情况。但是，中国的出租车行业垄断状况为出租车公司垄断，以出租车公司为代表，形成了既得利益集团。它们利用其影响力让政府维持甚至进一步巩固其垄断地位，出现了被管制者要求加强管制的反市场现象，这里面不乏一些钱权交易、以权谋私、滥用权力的政府官员违法乱纪、贪污腐败行为，这就是典型的“俘获现象”——政府以及政府官员由于各种利益关系容易被管制对象俘获，作出有利于管制对象的政策，并近而损害到原本想要实现的管制受益群体的利益。以上便是政府经济管制与垄断的双向关系。但是，政府管制只会导致垄断和加强垄断，只会导致不公平竞争吗？于是，“新管制理论”给我们提供了答案，其既承认政府经济管制的弊端，也认为政府经济管制有其优势。在该理论的指导下，如何发挥良好的政府经济型管制对经济发展的促进作用，进行合理管制、缓解垄断现状、促进公平竞争等便成为接下来要讨论的重点。

四、发挥管制优势，实施合理措施

政府经济型管制本质上就是要为经济发展服务，解决市场失灵之处，是具有一定优势的。如果能克服其弊端，发挥其优势，制定合理的管制措施，其对经济发展、行业进步、技术创新、维护消费者权益是有很大作用的。

（一）切实落实“政企分开”。地方或者中央政府机构要保持独立的身份，以独立的市场经济管理者的姿态对企业进行监管，切不可将机构自身或者管制政策制定与执行人员的经济利益与企业相联系，从而成为企业利益的表达者而不是消费者利益的保护者，防止政府和企业基于对私利的追求而导致“合谋行为”的发生，危害消费者利益，损害社会福利。在中国烟草和中国电信行业的案例中，政府经济型管制为垄断服务很大的原因就在于其政企一家，利益息息相关。因此，要切实落实政企分开，不可利用经济利益为官员政治目的服务。

（二）设置合理的市场进入门槛，促进自由公平竞争。大部分垄断行业不能自由竞争的原因在于市场准入门槛高，甚至完全有行政垄断，难以进入。由此导致的竞争缺乏和质量差、效率低、服务不到位等情况比比皆是。因此，对一部分垄断行业或者垄断行业的一部分业务，降低其进入门槛成为关注的焦点。在中国烟草案例中，国家应允许一部分经审核合格的私营企业从事烟草的生产，与国营烟草形成竞争，为消费者提供多种选择，也为中国烟草质量的提高提供动力。同时，对于卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械的生产和销售，也应该放开市场机制，允许一部分技术更加进步的企业参与生产和提供，降低准入门槛。电信行业无论是收费问题还是服务提供问题，都饱受消费者诟病，其垄断地位以及过高的准入门槛，使得三大龙头企业对自己的服务以及产品缺少改进的动力。因此，政府应该允许少许其他技术合格电信企业慢慢发展起来，提供一些财政补贴，为其进入电信市场提供优惠条件。对于出租车行业，更是应该放开权限，允许一部分审核合格的私人出租车司机自主经营。

（三）促进信息公开，保障知情权。信息偏在是垄断行业存在问题和占据优势的关键因素。政府应该出台相关政策措施和制定标准，强制企业对其财务状况、产品质量、价格标准等进行公开，为消费者进行消费决策提供依据，保障消费者的知情权。在电信行业的案例中，由于消费者对三大龙头企业所经营的业务并不详细知道，导致其在选择業务的时候往往容易选择花费更多而不是最有利于自己的业务。同时，电信行业对于套餐使用消耗具体依据标准依据详细使用状况明细统计的缺乏，也严重损害了消费者对于信息的知情权。电信企业处于信息优势方，获得大量利润。

（四）进行价格管制。垄断行业普遍存在价格高的情况，政府应该对其价格进行管制。电信行业套餐使用收费高、打电话费用高是现实状况，政府应该提供财政补贴，并对其收费进行管制，降低收费标准。而出租车行业，出租车司机每月的“份子钱”更是高到离谱，这会导致本来就高于公交收费价格的出租车也会出现乱收费、多收费的情况。高额的“份子钱”在损害出租车司机利润的情况下，最终将负担落到了消费者身上。政府应该对出租车公司的“份子钱”进行管制，对其超额利润进行限制，与此同时降低出租车收费标准。

（五）增加经济管制政策总供给。政府管制应该增加对企业的调查和各行业的了解，增加行业知识，通过对不同行业的进入、退出设置高低不同的壁垒；同时对有需要的行业设置最低或者最高的价格标准；对不同行业的产品质量要进行严格的把关，设定多项质量检测标准等措施，增加经济型管制政策，增加政府在经济型管制方面的政策总供给，对企业的行为进行更加全面的管控，维护市场运行秩序，对消费者行为进行指导，保护消费者权益。无论在烟草行业、电信行业，还是出租车行业，每当出现损害消费者利益的情况时，政府总是无计可施，缺少进行制裁的政策依据，现实状况就是经济管制政策落后于现实的行业发展状况。

（六）加大惩处力度，增加违法成本。政府管制要发挥其权威性、强制性，政府管制应该加大对企业违法行为的惩处力度，使法律规定的惩处规则以及违法后果所要付出的成本大于企业违法所获得的利润。在违法成本大于违法利润的情况下，企业作为独立经纪人的考虑，在一定程度上会减少违法行为。在出租车行业的案例中，政府应该制定政策，防止出租车公司利用其对出租车牌照的控制，而高价出售出租车牌照，扰乱公平的市场秩序。对于有此行为的出租车公司，政府应该对其进行处罚，对其进行罚款。

（七）权责分明，防止政出多头。政府管制应该明确划分各部门的责任和权力，要尽量避免政出多头，避免一个事物由多个部门监管。即使多部门监管有时是必要的，各部门监管的具体事项也要有明确的规定，切不可出现监管的重合和模糊地带。另外，在多部门监管的情况下，政府应该设置规范明确的问责流程和规则，防止管制和惩处企业违法行为的过程中出现混乱和低效率的状况，提高行政效率。

五、结束语

政府管制是一把双刃剑，利弊同在。政府管制既能带来垄断，也可以促进市场竞争。政府及其官员作为公共利益的代表者，既有政治人追求公共利益最大化的属性，也有经济人追求个人利益最大化的要求。强调完全的加强政府管制和解除管制都是片面的做法，会产生过度的权力腐败和放任政府失灵的结果。政府管制要适宜和适度，既要发挥政府管制的优势，也要在法律的框架下，选择适当的经济管制手段和措施，尽量避免政府管制所带来的弊端，让政府管制真正发挥其微观经济调节和规制的作用。

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