构建新时代农村交通治理体制机制既要健全综合体系 也要创新管理模式

文 公安部道路交通安全研究中心 肖鹏飞

农村发展问题始终是社会聚焦议题，农村交通管理问题也始终为大家所关注。党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略，打造共建共治共享的社会治理格局。着眼于新时代社会治理的大格局，加强和创新农村社会治理已成为顺应新时代的必然选择。

近日，公安部交管局针对创新农村交通管理工作做出部署，要求从人、车、路、管理等各方面全面提升农村交通安全工作水平，为防控较大以上事故，减少事故总量，实现全国交通安全形势持续稳定向好奠定基础。

本文是公安部道路交通安全研究中心道路室针对我国农村交通安全管理现状、发展趋势、存在问题的梳理，对完善农村交通安全治理体制机制的研究，以期为新时代农村道路交通安全治理提供有益思路，供大家参考。

现状：新时代城乡融合发展农村交通特征深刻变革

近年来，社会主义新农村建设稳步推进，城乡交通一体化进程提速，由政府主导、部门协作、公安参与、交警主抓的农村道路交通安全管理体系向纵深发展，农村道路交通管理水平不断提升，道路交通安全形势整体平稳。

随着我国即将进入城乡融合发展转变的新时代，道路交通发展态势不断变化，农村道路交通管理工作挑战与机遇并存。具体呈现三种新态势：

城乡一体化进程提速 农村出行方式深刻变革

城镇化交通水平将进一步提高，农民消费层次明显升级，更多消费支出应用到交通等方面。农村公路通行条件将进一步改善，等级结构低、通行条件差的现状将发生较大改观。农民交通出行特征将进一步改变，交通出行需求由可达转向便捷，出行目的由单一转向复杂，出行距离、时间将显著增加。

农村新业态迅速崛起交通运输多元化态势凸显

农村土地规模化、集约化水平不断提高，农村经济新业态成为催生交通运输多元化的新动力。以农村现代物流体系为代表的农村道路货运发展迅速。“十三五”期间我国城乡货物运输量将以每年5%-10%的速度递增，农村道路货物流通将大幅提速、运输量将大幅增加。以休闲农业和乡村旅游为代表的农村道路客运发展迅速。

休闲农业和乡村旅游是农村产业发展的新业态，“十二五”期间农村旅游接待人数年均增幅10.2%，未来20年还将呈爆发式增长态势，在乡村旅游业发展带动下，城乡人员流动将大幅增速，客运量将大幅增加。

农村交通迎来大发展汽车保有量增长潜力巨大

党的十八大以来，全国农村地区人、车、路依然保持快速增长态势。据统计，机动车、汽车保有量分别以年均7%、14.8%的速度增长，年均增量分别超过880万和1100万，截至2017年底，全国农村汽车保有量达到1.1亿辆，比2012年增长一倍多。

农村公路通车里程从2012年的367.8万公里增长到400.9公里，增长了10.9%。从全国汽车驾驶人和汽车保有量数据来看，我国13亿多人口中汽车驾驶人数量达到3.4亿，汽车保有量达到2.17亿辆。美国3.2亿人口中汽车驾驶人数量为2.1亿，汽车保有量达到2.4亿辆。美国交通发展和城乡一体化发展进程与我国有相似之处，基于我国很多大城市交通已趋于饱和的现状，由此分析，农村地区的汽车保有量提升空间巨大。

问题：交通安全风险依然突出交通管理体制和警务机制仍存在薄弱环节

虽然农村机动化水平快速提升，但道路安全风险依然突出，交通事故高发多发，尤其是农村道路交通管理体制和警务机制仍存在薄弱环节，成为制约农村交通安全发展的主要因素。

农村交通管理体制方面存在责任体系机制运转等不完善的问题

农村道路交通安全责任体系仍不完善

目前，政府主导、多部门共同参与的道路交通事故预防体系基本形成，但道路交通安全责任体系尚需进一步细化健全，一些地方交通安全委员会、道路交通安全工作联席会议制度“只挂牌不议事”“只开会不落实”，“以会议落实会议”“以文件落实文件”的现象依然存在，缺乏责任体系的约束。

部门间协作机制运转不良

安监、公安、交通运输、工信、质检、教育、医疗卫生等部门间协作机制需要进一步完善。有部分地方认为农村道路交通管理是路面的事情，涉及源头管理的部门工作主动性不强，效果不佳，公安交管部门单打独斗的现象屡见不鲜。

县乡政府与“两站两员”衔接不畅

“两站两员”是农村道路交通管理的生力军，而现实中，由于县乡政府重视程度不够，部分地方缺少上级行政部门对下级的考核，业务管理衔接不畅，日常监督检查缺失，甚至直接交由公安部门推广，推动难度极大，以致很多“两站两员”实际效用无法发挥。

农村交管警务机制方面存在警务力量经费资源等保障不足的问题

警力配备难保障

农村警力不足问题十分严峻，我国3.7万多个乡镇仅有1万多个乡镇中队，大多中队只有1到3名民警，而农村公路里程快速增长，目前已经达到400万公里，很多地区民警人均管理里程达到百余公里，有限的农村警力难以覆盖到长距离的道路里程，部分路段只是在事故发生后才有交警赶到现场进行事故处理，日常的巡逻管控缺失，还处在失控漏管状态。

经费资源难保障

农村地区交通管理的基础设施、科技装备等资源大多集中在县城、乡镇，农村公路的关注度和保障力度都相对薄弱，科技投入不足、交管设施不全，农村地区物防、技防缺位，普遍以人防为主。而作为人防的重要力量，很多地方“两站两员”的经费和装备得不到保障，劝导站形同虚设，劝导员没有履行职责，没有发挥应有作用。

交管警务方式难奏效

很多农村地区公安交管部门简单复制城乡交管经验，缺乏对传统管理模式的创新及对警务资源的有机整合，警务资源功效无法最大化，农村道路交通管理效果不佳，同时，部分地区乡镇交警中队办公方式偏于机关化，消极的警务方式难有成效。

农村派出所力量难发挥

农村派出所主要承担着刑侦、治安、国保、消防等多项警情的接处警和先期处置权，职能多、压力大，加之交通管理具有一定的专业性和系统性，派出所民警既缺少交通管理职能授权，又缺少交通管理资质培训，因此存在思想负担和执法困难，造成警情处置大多还是重调处、轻处罚，作用没有得到有效发挥。

思考：新时代农村交通治理体制机制既要健全综合体系也要创新管理模式

农村道路交通安全治理是一项长期的系统工程，是农村公共安全治理体系的重要组成部分，要将其置于农村社会经济发展全局中来思考，置于推进国家治理体系和治理能力现代化的大局中来谋划，置于法治中国建设的战略布局中来推进，从顶层设计、具体措施、建设进度等多维度出发，因地制宜设计方案，压茬推进措施落实，促进农村交通管理的逐步完善。

新时代农村交通安全治理的远景，要以建立法治、德治、自治相结合的农村交通治理体系为目标，全面深化改革激发交通安全治理新动能。

以法治为上

打造共建共治共享的农村治理格局

党的十九大报告指出：“加强社会治理制度建设，要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”

农村交通治理更是如此，要在法治保障的前提下，融合党委、政府、社会等多方力量，加强农村交通安全治理体系建设，实现共建共治共享的良性互动。要建立健全农村道路交通安全责任体系，将农村道路交通管理纳入各级党委政府综合治理工作中，建立多层级量化考核体系，明确农村道路交通安全目标任务，厘清各级政府和相关部门的责任分工，通过签订交通安全责任状等有效方式，切实将责任落实到各级政府、有关部门和单位。

以德治为纲

加强农村道路交通安全培育

牢固树立安全是最大的民生理念，联合教育、宣传等部门共同开展持续性、系统性的农村地区交通安全宣传教育工程，开展农村地区社会化宣传活动，大力推进交通安全宣传进村入户。推动城乡义务教育一体化发展，将交通安全宣传教育纳入农村基础教育，充分发挥学校交通安全宣传教育的阵地作用，抓小抓早培养交通安全意识，并进行长期系统的训练和强化，引导农村交通参与者强化交通规则意识、树立交通风险防控理念。

以自治为本

促进农村道路交通安全源头治理

村民自治是农村交通安全治理的终极目标，充分发挥村规民约在村民自治中的重要作用，依托村规民约的教育惩戒措施，褒扬遵法守规明礼的交通行为，贬斥违法违规失德失范，唱响交通文明主旋律，育成交通安全新风尚，大力推进农村源头自治，创建遵法、和谐、有序、安全的农村道路交通环境。

当前农村交通安全治理的近景，要以健全管理机制、推广先进技战法、创新勤务模式为手段，全面推进交通管理警务模式的新变革。

因地制宜

推进农村道路交通管理机制再完善

我国农村地域分布、经济发展极不均衡，交通管理问题和措施也不尽相同，应推动各地党委政府在社会协同共治的大前提下，因地制宜、因势利导建立健全行之有效的农村交通管理机制，加大资金和人员力量投入，畅通工作机制，消除管理瓶颈。如湖北宜昌、湖南宁乡等地建立了“路长制”，进一步强化地方政府和农村基层管理组织的工作衔接，实现工作快捷，确保措施有效。

宜昌长阳的路长执勤点

劝管结合

推进“两站两员”劝导管理机制再升级

深入推进“两站两员”劝导工作转型升级，将农村“两站两员”建设与扶贫、维稳等专项工作有效衔接，加大投入力度，将农村交通安全管理资金纳入县级财政保障，确保劝导工作有序开展。

创新交通安全员或路长远程监控、劝导员现场劝导、民警实时处置的“三位一体”管理模式，即交通安全员通过视频监控主要路口交通状况，监督劝导员履职；劝导员在劝导站执勤，对交通违法行为进行劝导；对不听从劝阻的交通违法驾驶人，由劝导员通过语音系统及时通知农村派出所或乡镇中队民警，民警在指挥室通过高音喇叭警示或通过视频监控取证处罚，切实加强劝导力度和权威性。

科技驱动

推进农村地区交通管理勤务模式再延展

深入推进科技应用不断向农村地区延伸，充分发挥公安交通集成指挥平台等交管系统作用，积极利用研判分析、缉查布控等功能，不断推进农村交管勤务模式的创新升级。

积极推进农村地区“情指勤”一体化。精准研判农村地区出行特点，特别是重大传统节假日、乡村旅游大交通流特征和典型违法特征，以警情带动勤务，在重点路段、重点时段针对性部署勤务；

打造缉查布控“堡垒式”技战法。持续推动农村地区交通管理信息设备建设，创新科技装备，优化完善缉查布控系统应用，依托固定卡口、移动卡口、无人机等设施设备对车辆违法进行监测捕捉，利用移动警务室、警务指挥车作为缉查布控系统“移动交警执法站”，对重点违法车辆进行精准拦截查缉。

链接：交通部发文规范农村公路建设

近日，交通运输部印发了《农村公路建设管理办法》（简称《办法》），对2006年交通运输部第3号令进行了修订。《办法》旨在贯彻落实好习近平总书记对“四好农村路”建设重要指示精神，进一步规范农村公路建设管理，为更好地服务乡村振兴战略、打赢脱贫攻坚战、支撑农业农村现代化提供制度保障。

《办法》进一步明确了县级人民政府承担农村公路建设的主体责任，细化了在资金保障、扶持发展等方面的职责。按照“县道县建、乡村道乡建”的原则，强化乡镇人民政府在乡道建设的责任，首次明确乡镇人民政府是村道的建设主体，解决了村道建设无据可依的问题。

《办法》提出，农村公路建设规划要与国民经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、乡村振兴规划等相融合，引导农村公路走上科学发展的方向。

《办法》明确，农村公路建设项目实行保修期和质量保障金制度，推动建立农村公路建设信用评价体系，实施守信联合激励和失信联合惩戒。要求农村公路建设项目实行“三同时”制度，排水、防护、交通安全等附属设施应与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，确保建一条、成一条、群众满意一条。

《办法》还要求在保证工程质量的前提下，可以组织当地群众参与实施一般农村公路建设项目中路基和附属设施工程建设，充分发动群众参与建设，并获得报酬，让群众具有实实在在的获得感。