新结构经济学框架下非洲工业化发展模式研究
2018-07-17赵祚翔
赵祚翔
一、前 言
实现非洲的工业化发展是一个至今还未成功解决的难题。从20世纪60年代开始，大部分非洲国家在政治上获得了民族独立。为了彻底摆脱长期的殖民统治，确保国家经济的自力更生，创造广泛的就业机会，提高收入和生活水平，许多非洲国家曾不遗余力地推进工业化，试图将国家从落后的农业国转变为实现脱贫、获得经济腾飞的工业化国家。但是，经过了半个多世纪的发展，大部分非洲国家仍然难以摆脱依赖初级农产品和资源类产品输出的经济模式。虽然近年来，部分国家利用能源和矿产类等大宗商品的开发在一定程度上促进了经济的增长，但是这种经济增长模式受益面往往非常有限，一旦大宗商品的价格出现波动，基于过于单一的产业结构所造成的经济不稳定的弊端就会体现出来。事实上，非洲工业化的缓慢进程和经济增长的长期不稳定始终困扰着许多运用主流经济学理论来解释发展问题的经济学家。到底应该采取怎样的工业化发展战略才是适合非洲的？要解释这一问题，研究非洲经济问题的学者必须要对现有的经济学理论进行反思，并以发展中国家的实践经验作为参照，才有可能解决长久以来困扰非洲国家工业化发展的难题,找到促进非洲工业化进程的真正可行之路。
本文深入分析了不同历史阶段的发展政策对非洲国家工业化的影响，总结和反思了结构主义和新自由主义在指导非洲低收入国家经济改革中失败的原因，以新结构经济学的分析框架为非洲工业化道路提供了务实的方案，结合部分非洲国家在工业化进程中的成功案例验证了新结构经济学作为第三波发展思潮对非洲国家实现工业化目标、推动产业结构升级、促进经济持续增长方面的积极意义。本文的结构分为五部分：第一部分提出了大部分非洲国家工业长期萎靡不振的难题。第二部分总结了不同时期主导非洲国家工业化发展的政策建议。第三部分介绍了新结构经济学的基本理念和发展框架。第四部分通过对毛里求斯、埃塞俄比亚和卢旺达的案例分析，明确了新结构经济学所倡导的发展理念对非洲国家未来发展思路的影响。第五部分对全文进行总结。
二、非洲工业化政策的发展历程
工业化是经济结构变迁的主要动力，工业化的发展为提高生产率、增加产量、创造就业提供了绝佳的机会，是经济发展和持续增长的核心。成功的工业化进程可以将资源从传统农业部门和其他低生产率的初级经济活动中转移出来，用于扩大现代化高生产率的产业部门，从而增加国家的整体收入，促进国家经济结构的转型，使国家从“落后”转为“富强”。现有的许多研究都明确指出发达国家和新型工业化国家的经济增长与人均收入同工业部门发展的密切关系，并对制造业部门作为经济增长的引擎进行了着重强调。
尽管制造业所驱动的工业化发展之路为非洲的经济发展提供了一个明确的方向，但是大部分学者可能并没有想到非洲的工业化进程会走得如此坎坷。直到今天，非洲大多数国家工业化水平仍然落后于其他国家和地区，整体工业体系还处在比较初级的阶段。根据世界银行世界发展指数(World Development Indicators，WDI)数据，撒哈拉以南非洲(Sub-Saharan Africa)的制造业增加值占地区总GDP的比重从1981年的14.9%下降到2016年的10.4%,而工业增加值占地区总GDP的下降幅度则更为显著，由1995年的33.9%降至2015年的27.1%。根据联合国工业发展组织(UNIDO)数据显示，非洲的制造业增加值占全世界的比重已经由1990年的9%降至2014年的4%左右，而同时期亚太地区制造业增加值占全球份额却从1990年的37%上升至2014年的71%。由此可见，非洲工业产出份额的持续萎缩以及制造业产出的长期萎靡不仅宣告了大部分非洲国家工业化进程的失败，甚至直接反映出一种类似于“去工业化”(deindustrialization)的趋势，而这样的趋势无疑是令人担忧的。因为这种趋势可能会导致一些非洲国家长期处于全球价值链的边缘地位，从而失去摆脱贫困、增加收入的机会。根据2016年UNIDO发布的《国际工业统计年鉴》(International
Yearbook
of
Industrial
Statistics
)显示，非洲地区只有毛里求斯、南非、突尼斯三个国家被列为“新兴工业经济体”，另有19个经济体被列为“发展中工业经济体”，其余32个经济体均被列入“不发达工业经济体”。详细分类信息可见表1。
表1 按照工业化程度划分的非洲工业经济体
数据来源：UNIDO, International Yearbook of Industrial Statistics, Edward Elgar Publisher, 2016, pp.13-15.
由于非洲国家数量众多，彼此之间政治、文化、宗教、民族和自然资源等方面的差异也十分明显，似乎影响非洲工业化发展的原因是复杂的，但是这些原因通常只能说是问题的表征，而不是根源。本文认为，要了解非洲国家工业化失败的原因应该从工业化发展政策以及主导这些发展政策的经济学理论入手，总结政策失败的共性，提出更符合低收入国家自身情况的政策建议。Noman、Botchwey、Stein和Stiglitz曾经指出政策运用的成败才是发展中国家发展的关键，非洲想要通过工业化来促进经济转型和持续增长，必须反思发展进程中的政策失败，提出更加合理的产业政策来实现经济结构的转型。2012年世界银行出版的非洲发展论坛报告《非洲轻工业》(Light
Manufacturing
in
Africa
：Targeted
Policies
to
Enhance
Private
Investment
and
Create
Jobs
)指出非洲国家在工业化进程中并非完全缺乏亮点，非洲实现工业化的目标也不是遥不可及。少数国家通过引入符合其比较优势的轻工业产业，并以相应的产业政策作为驱动，完全可以提高工业化程度并实现经济结构的成功转型。因此，政策导向对非洲工业化前景有着十分重要的影响。以下内容将根据发展经济学指导非洲国家政策实践的历史脉络，来总结不同发展时期非洲国家所采用的工业化战略。概括来说，可以分为两个阶段：结构主义框架下的进口替代战略和新自由主义与华盛顿共识影响下的结构改革。(一)结构主义框架下的进口替代战略
经历过“二战”和“大萧条”以后，发展经济学第一波思潮的结构主义学派对非洲、拉美等发展中国家产生了深刻的影响。在20世纪上半叶，贸易保护主义开始抬头，当时流行的结构主义观点认为发展中国家与发达国家的自由贸易对拥有完善工业体系比较优势的发达国家更为有利，任何促进发展中国家出口的政策都会导致收入和资源从资源密集型的低收入国家向资本密集型的高收入国家转移，从而导致发展中国家贸易条件的长期恶化。因此，结构主义学派的理论主张是，为了避免被发达国家通过贸易方式的持续剥削，发展中国家应该采用“进口替代”的工业化战略来优先发展以前没有的产业(比如重工业等资本密集型产业)，来替代从国外进口的同类产品、减少外汇支出、丰富本国产业的种类、扩大财政收入，进而逐步改善自身在国际市场中的贸易条件。支持这一理论的代表性文献来自Prebisch和Singer。显然，对于很多刚刚完成政治独立的非洲国家，内向型的工业发展道路看起来很符合其寻求经济独立的诉求，并受到政策制定者广泛的认同。在20世纪60年代的时候，“进口替代”工业化战略成为了许多发展中国家的首选。这些国家一方面推行了封闭型的贸易保护政策，比如进口限额、进口许可制度、外汇管制、币值高估、施加关税壁垒等。另一方面，积极培育一批国有企业进入钢铁、机械制造、汽车、化工等行业，并给予相应的政策优惠和补贴，比如优先信贷支持、减免营业税、减免零部件设备进口税、阻止同类型产品进入本国市场等等。
然而，这样的政策却难以达到正面效果。由于缺乏系统化的工业体系支撑，上游产品、中间产品、机器设备以及相应的技术条件都难以和政府支持的优先产业相匹配，从而导致生产成本非常高。另一方面，由于当时非洲国家的市场是相对分割的，区域内贸易十分有限，本国小规模的市场对资本密集型产品的需求不足，导致大量的企业经济效应低下，缺乏自生能力。同时，政府不得不通过扭曲市场价格、持续输送补贴的方式来维系这些企业的生存，又进一步导致企业丧失市场竞争意识，反而成为滋生腐败和不思进取的代名词，沦为国家经济的负担。林毅夫指出，在许多发展中国家，“进口替代”政策干预的失败是因为违背了其要素禀赋结构所驱动的比较优势。具体体现在当资本要素缺乏的时候优先考虑发展资本密集型重工业。这样违背比较优势的发展战略会导致被扶持的企业生产成本过高，因此，政府必须不断提供昂贵的补贴和保护，而国家有限的资源使得这种大规模的补贴和保护不可持续。因此，政府更倾向于采取行政手段，例如给予优先行业的市场垄断、压低利率、高估本币、压低原材料价格等来维持这些缺乏自生能力的企业不被市场所淘汰。
Gillis、Perkins、Roemer 和Snodgrass的《发展经济学》(Economics
of
Development
)中详细介绍了加纳的经济发展是如何被“进口替代”所抑制的例子。加纳在1957年独立的时候人均收入接近500美元(按1983年价格计算)，在当时可以说是撒哈拉以南非洲比较富裕的国家。其中可可的出口占到其出口收入的60%左右，占整个国内生产总值的将近五分之一。但在自称“救世主”的独立领袖恩格鲁马(Kwame Nkrumah)的领导下，为了快速摆脱其在国际贸易体系中的弱势地位，加纳采取了“进口替代”战略，走上了致力于重工业发展的赶超之路。当时加纳政府把大量的投资从具有比较优势的农产品、林业、矿产等出口部门转移到许多内向型重工业部门，但是这样的尝试却以失败告终。到1983年，加纳的人均收入下降至340美元，而农业因为缺少资金和扶持很快衰落，以至于1983年可可的出口量只有50、60年代的一半。相比之下，加纳的邻国科特迪瓦具有与加纳相似的资源条件，当加纳大力抽调农业资源反哺重工业时，科特迪瓦却在维持其农业投资充足的情况下，把一部分投资运用到当时加纳并不重视的可可种植和木材加工等初级产业发展上，经过了20几年，科特迪瓦的出口增加了一倍多，人均GDP也增加到加纳的两倍左右。
表2 “进口替代”所导致的非洲国家错误产业选择的部分案例
资料来源：Lin, J. Y. and Monga, C.,Beating
the
Odds
:Jump
-Starting
Developing
Countries
, Princeton University Press, 2017, p.202.“进口替代”政策的初衷是促进发展中国家的经济独立，结果却造成了发展中国家的经济孤立，在全球化的浪潮中，封闭的发展模式很难获得成功。一些非洲国家也逐步意识到只有通过实施“出口导向”的工业化政策才有可能改善经济恶化的状况。但是在原有经济体制的庇护下，很多国家形成了强大的既得利益集团，以至于后来这些国家在推行政策改革上都面临了不小的阻力，甚至引发了许多政治动荡和军事暴动。
(二)新自由主义与华盛顿共识影响下的结构调整计划
伴随着结构主义指导下的发展战略在许多发展中国家的失败,新自由主义所倡导的“理性预期”对当时流行的凯恩斯主义提出了严重挑战，自由市场理论开始胜出并影响到发展经济学领域，形成了发展经济学的第二波思潮。20世纪80年代的拉美债务危机，促使一些多边或双边债务机构的借贷者要求发展中国家施行一揽子综合性结构改革，并提出一套以新自由主义和芝加哥学派为理论基础的结构调整改革方案。这套改革方案也被称为“华盛顿共识”(Washington Consensus)。其主要观点可以概括为贸易自由化、国有企业私有化、放松政府管制、取消政府补贴、实现利率市场化等。这套改革方案的核心思想是发展中国家的发展困境来自于政府对市场的过多干预导致的资源错配、寻租等多方面问题。因此，发展中国家应该采取新自由主义主张的“休克疗法”来一次性消除所有的市场干预和扭曲，建立像发达经济体那样的经济体制。
受新自由主义思潮的影响，世界银行曾于20世纪八九十年代先后发表了数份对非洲经济发展的诊断报告并提出了“结构调整”建议。在这些报告中，世界银行认为非洲国家在政策制定方面的“决策失误”是其发展停滞的重要因素，具体表现在价格、汇率、贸易、财政等方面过分的重工轻农，抑制了经济整体的表现，而在工业化进程方面，政府过多的干预和大量的国有企业的存在，破坏了市场的有效性，阻碍了资源的配置。国际货币基金组织于1986年也出台了针对非洲国家的“结构调整计划”(Structural Adjustment Programmes, SAP)和一年以后的加强版措施来迫使非洲国家接受提高农产品价格、减少农业税收；推进工业私有化进程、放松政府管制；降低关税、解除进出口限制；维持政府收支平衡、削减财政赤字、减少公共支出和补贴等政策建议。
尽管这样一份结构调整方案的出台充满了分歧和争议，但却被世界银行和国际货币基金组织作为对包括非洲国家在内的发展中国家提供贷款和施行援助的附加条件。同时，美国在国际货币基金组织和世界银行第四十届年会上提交了题为“Program for Sustained Growth”的改革计划，也将美国的对外援助同发展中国家的新自由主义改革绑定在一起。基于国际收支的严重恶化和对外部援助的渴望，自1986年以来，总共30个非洲国家实施了国际货币基金组织的结构调整计划，15个国家从世界银行取得了结构调整贷款。但是，除了少数国家是声称自愿接受这项改革计划外，大多数非洲国家则是为了得到资金援助，不得不被迫采取了新自由主义改革措施。这也是为什么低收入国家的许多政策制定者经常能感受到发展领域专家的强大压力，因为他们的观点很有可能左右一个小的经济体能否得到外部的资助。
然而，新自由主义和华盛顿共识影响下的结构调整计划并没有给非洲带来期待的工业成就和经济繁荣，取而代之的是日益严重的贫困、大量的企业破产、国际收支进一步恶化以及社会政治的不稳定。比如，在喀麦隆、马里、赞比亚、坦桑尼亚等国，由于政府取消了对化肥行业的补贴，严重伤害了小农经济的发展；放松了对农产品价格的管制，导致大量食品价格的飙升，许多国家的贫困程度不仅没有得到缓解，反而进一步加重了。另一方面，在参加结构调整计划的30个非洲国家中，15个国家的国有企业数量在75家以上。加纳、坦桑尼亚、尼日利亚的国有企业数量甚至达到300多家，产量占本国GDP的10%左右。虽然理论上通过引入市场机制可以提高资源配置效率，促进经济发展，但是如果采取华盛顿共识所主张的通过私有化、自由化来一次性消除所有市场扭曲的政策，便会造成大量依靠政府补贴、缺乏自生能力的企业破产，引发大规模的失业。许多国家为了维护社会稳定，不得不采取变相的保护和隐性的补贴，这种做法反而使经济效率更低。而且，非洲国家的民族工业和私营企业的发展起点很低，在国际市场上竞争力严重不足，遵循华盛顿共识中贸易自由化的政策，使得非洲国家的本地产品在国际市场上遭到排斥，本土制造业企业受到严重打击。比如，加纳服装产业中的企业在结构调整计划时期几乎全部倒闭。而结构调整计划中的浮动汇率政策又进一步造成非洲本国货币的贬值，从而使技术引进的成本增大，工业企业的生产成本上升，增加国家收入只能依靠大量出口资源类的初级产品，造成本国资本和优质资源大量转移到发达国家，使非洲国家的经济更加依赖西方国家。如联合国非洲经济委员会(United Nations Economic Commission for Africa，ECA)1989年出版的批评结构调整的报告“African Alternative Framework to Structural Adjustment Programmes for Socio-Economic Recovery and Transformation (AAF-SAP)”所描述的那样，在1980—1987年里，实行所谓强有力调整计划的国家GDP增长率为1.5%，而实行弱化结构调整和未实行结构调整计划的国家GDP增长率为1.2%和3.1%。表3也显示了部分撒哈拉以南非洲地区的增长表现和国际货币基金组织的规划年限，进一步说明了施行新自由主义的结构调整所造成的非洲经济疲软表现。
表3 部分非洲国家增长表现和SAP规划年限
数据来源：Lin, J. Y. and Monga, C.,Beating
the
Odds
:Jump
-Starting
Developing
Countries
, Princeton University Press, 2017, p.105.通过进一步对比结构调整前后的其他相关数据，可以发现整个撒哈拉以南非洲的投资占GDP的比重由20.6%下降至17.1%；预算赤字占GDP的比重由6.5%上升至7.5%；债务占出口盈余的比重也由17.5%上升至23.4%。从工业发展结果来看，制造业增加值的增长率由1981年的7.9%下降到1987年的3.3%，甚至从1990年到1993年出现了连续四年的负增长；而制造业增加值占GDP的比重也由1981年的15%下降至1987年的13.7%，到1992年仅为12.5%；并且工业增加值占GDP的份额也从1981年的35.4%下降至1990年的33.6%。这些事实和数据都反映了新自由主义和华盛顿共识影响下的结构调整战略并没有缩小非洲国家与发达国家经济上的差距，大部分经济体的工业化水平甚至不如20世纪六七十年代。
Easterly甚至称以新自由主义和华盛顿共识对发展中国家指导改革的20世纪八九十年代为“遗失的十年”。Stiglitz也提到华盛顿共识所倡导的广泛的贸易自由化和广泛的私有化改革未能有效地考虑到发展中国家的实际情况。相比之下，韩国和中国台湾等东亚经济体之所以被称为成功的典范，重要的原因是由于政府所推行的有针对性的产业政策和鼓励国内大范围的增加储蓄。因此，政府的角色在市场本身不能产生有效性之前，特别是在动态经济发展过程的起始阶段被证明是至关重要的。林毅夫总结新自由主义的失败时指出发展中国家的诸多扭曲是内生于原先错误的进口替代政策，市场中一大批违反比较优势的产业在开放的竞争市场中缺乏自生能力，如果按照华盛顿共识进行改革，以休克疗法取消所有的保护和补贴，会造成大量企业破产和失业，造成经济的动荡和社会的不稳定。只关注政府失败的结构调整而忽略了协调和外部性的问题，这些问题都不是通过市场机制可以解决的；这样的政策方案仅从发达国家的经验出发，无法解释技术传播如何在不同国家产生和促进产业成长；而且政策处方也没有包括影响增长和结构变迁的关键要素，仅仅为良政治理和制度发展提供了一般性的建设意见，但是实际上这些都是内生于经济增长的。
三、新结构经济学的理论框架和主张
进入21世纪以来，包括大部分非洲国家在内的低收入经济体几十年来的工业化失败和经济增长困境使得越来越多的学者开始对发展中国家的经济发展模式进行深入的反思。新结构经济学(New Structural Economics)便是在这一阶段孕育发展，并获得了广泛的认同和赞誉的。
新结构经济学的系统理论阐述可以归纳为以下三点：其一，新结构经济学倡导以新古典的方法来研究经济发展过程中的结构变迁。一个经济体的要素禀赋结构会随着发展阶段的不同而变化，每一时点上内生于要素禀赋的产业结构也会不同。因此，每一种产业结构都需要与之相适应的基础设施(包括软、硬基础设施)来促进其变迁。其二，经济发展是一条从低收入的农业经济到高收入的后工业化经济的连续谱，经济发展的每一个阶段都是这条连续谱上的一点。因此，发展中国家产业升级和基础设施的改善目标，未必是发达国家现有的产业结构和基础设施水平。其三，市场是资源配置的基本机制。然而，作为一个动态过程，经济发展必然伴随着产业升级和基础设施的改善，而这样的升级或改善需要内在的协调机制。因为企业的交易成本和投资回报都有很强的外部性，需要政府发挥积极作用。
(一)新结构经济学符合比较优势发展战略
对应到发展中国家的具体情况来分析可以发现，新结构经济学采取了一个完全不同于现代主流经济学的分析视角，它从发展中国家有什么，什么能做好作为切入点，发现发展中国家的最优发展路径。具体来说，新结构经济学认为在任何一个发展中国家里，不管基础设施和制度环境处于什么样的条件，企业都有追求利润的动机，只要政府能够采取务实的政策，利用可动员的有限资源和施政能力，比如在特定地区设立工业园或经济特区，为具有比较优势的产业提供局部有利的基础设施和营商环境以降低内部私人部门的生产成本和交易费用，那么任何发展中国家都可以将企业和个人的积极性调动起来，实现产业升级和经济结构转型的动态增长路径。而不必像新自由主义所主张的那样必须等所有的制度都建设好了，再来由市场自发的力量推动经济发展。
新结构经济学不仅可以很好地解释“进口替代”政策和“华盛顿共识”改革计划造成非洲国家工业化失败的原因，而且可以为非洲国家结合自身实际情况来制定工业发展规划提供一个明确清晰的引导方向。林毅夫在《繁荣的求索：发展中经济如何崛起》(The
Quest
for
Prosperity
:How
Developing
Economies
Can
Take
off
)一书中，用相似人口规模和地理条件的布隆迪和瑞士作对比来说明发展理论必须能够解释不同发展阶段经济体禀赋升级的动态过程，并能针对不同发展水平国家的产业差异，来指出缩小低收入与高收入国家差距的路径。过去几十年，布隆迪的产业结构相对比较单一，主要包括：毛毯、鞋、肥皂等轻工业；进口零部件装配以及一些小规模的食品加工行业。因此对信息技术的使用规模非常小，相应的硬件基础设施也比较落后。而瑞士却是以金融服务业和高科技、知识型的制造业为主。两个国家的土地、资本、劳动力、道路交通、社会制度都存在着很大的差异，这些要素禀赋的差异都是内生于经济发展阶段的，也决定了这两个国家的相对要素价格和产业结构，甚至可以决定企业的分配属性和风险水平。因此，对于布隆迪等发展中经济体来说，当它处于工业化初期阶段时，要素禀赋就表现为劳动力或自然资源的相对丰富而资本的相对稀缺，工业活动也普遍缺乏规模经济，一般由小型家户来经营，企业的规模也比较小，市场的交易也不正规，这样的生产和交易活动所需要的基础设施和制度安排都是有限和初步的。由于一个经济体的比较优势是由其要素禀赋决定的，所以从劳动密集型产业向资本密集型产业进行结构变迁的主要驱动力就是禀赋结构从较低的资本劳动比率向高资本劳动比率的变化。对于布隆迪等相似的非洲低收入国家来说，由于拥有大量非熟练劳动力和资源，但人力资源和资本比较稀缺，因此劳动和资源密集型产业才更符合这些国家的比较优势，这样的产业才更有可能在开放的竞争市场中逐步发展和提升。如果每一个生产周期中产生的经济剩余都可以不断积累，资本就会变得更加充裕和相对便宜，要素驱动的比较优势也会发生变化，当资本劳动比不断升高时，最优生产路径就会转移到资本更加密集的产业上面。当低收入国家在工业化的进程中不断实现了产业结构攀升，生产规模、市场范围和企业风险性质也会随之变化，这就需要与之相应的软硬基础设施做出变化和完善。比如，资本规模的扩大会带来更大的资金风险，非正式的借款人或小型银行将不能满足企业的需求，金融机构就必须同步发展。同样地，当电力供应、道路交通、电信系统、商业法规、社会网络和其他软硬基础设施也需要不断提升，政府就必须参与协调和提供更有质量的公共物品来降低企业的交易成本。(二)新结构经济学的增长甄别与因势利导框架
按照新结构经济学的思路，任何发展中国家都可以得益于“后发优势”红利，根据符合其比较优势的发展战略来推进工业化进程和产业结构升级。在实际操作中需要解决下列几个问题。首先，发展中国家如何甄别具有潜在比较优势的产业；其次，即使确定了某些行业和部门具有潜在的比较优势，因为低收入国家普遍营商环境较差、企业交易成本过高，如何才能消除影响新企业进入这些行业的制约因素；并且，政府何如可以找到切入点来不断满足产业结构变迁过程中企业对软硬基础设施的需求。
针对上述问题，林毅夫与塞莱斯汀·孟加(Celestin Monga)在比较优势理论和后发优势理论的基础上，结合各国产业政策实践成败的经验，创建出的一套帮助非洲各国在内的发展中国家设计产业政策、实现工业化、推动经济增长的基本原则框架：增长甄别与因势利导框架(Growth Identification and Facilitation Framework，GIFF)。GIFF分析框架可分为两大步和具体执行的六小步。其中两大步指的是：首先，甄别一个经济体所具备的潜在比较优势的产业。然后，消除那些可能妨碍这些产业兴起的约束条件和成本，并创造有利条件使这些产业成为促进该国经济发展的实际比较优势。而具体执行的六小步可参见表4。
表4 GIFF具体执行步骤
GIFF分析框架明确了发展中国家进行产业甄别的具体方法。通过这样的分析框架所确定的产业符合本国的潜在比较优势，有助于各国政府，尤其是发展中国家政府更好地认识其在不同产业中的角色和功能。在普遍抱怨的非洲国家营商环境差、基础设施不足、财政支持有限等制约因素方面，GIFF也提出了相应的循序渐进的解决措施，包括设立工业园区或出口加工区，在局部范围内提供税收减免激励、提升基础设施、吸引外商直接投资，并对先驱企业进行有限的政策补贴等。由此方法推出的政府产业政策扶持更有针对性，更可能帮助非洲等发展中国家有效挖掘后发优势的潜力，提升企业的自生能力，促进工业化水平的提高，实现有经济活力的可持续增长。
四、非洲国家工业化案例和新结构经济学发展理论的应用
事实上，并非所有的非洲国家都在工业化的道路上寸步难行，少数非洲经济体在工业化初期阶段通过引入劳动密集型产业逐步积累资本要素，以出口加工区或工业园区为切入点成功吸引外资并逐步提升基础设施能力，减少了企业发展的制约因素，增强了企业在国际市场上的竞争力，为实现经济成功转型积累了宝贵的经验，取得了令人瞩目的成绩。而这些成功案例的背后都体现了新结构经济学所倡导的发展思路。
(一)毛里求斯的产业结构转型
毛里求斯被誉为非洲国家中最成功的经济体之一。2016年，毛里求斯经济增长率为3.7%，人均GDP约合9 800美元，远大于同期非洲其他国家人均GDP，已接近中等发达国家水平。从图1所示毛里求斯三大产业结构的动态变化来看，毛里求斯农业增加值占GDP的比重呈现明显下降趋势，到2015年仅占GDP的3.5%；而服务行业增加值在经历20世纪80年代的下降趋势后，一直保持持续上升态势，2015年，服务业增加值占GDP的比重已经到达74.8%；工业增加值在经历了七八十年代的稳步上升之后，很长一段时间内都保持在30%左右，依靠稳定的工业化发展，毛里求斯的国家收入不断增加，积累了大量的资本要素。如今已经成功转型成以制造业创造出口和现代服务业为导向的多元化经济体。
图1 毛里求斯三大产业占GDP的比重(%)数据来源：World Development Indicators, The World Bank.
与新结构经济学所描述的动态发展阶段和要素禀赋变迁的理论一致，毛里求斯在工业化早期阶段的经济结构也像大多数非洲国家一样比较单一，主要依靠蔗糖的生产和加工。但是从20世纪70年代开始，毛里求斯政府通过了出口加工区法案(Export Processing Zones Act)，为出口加工产业的建立提供了法律框架。该法案部分受到新加坡、中国香港、中国台湾和波多黎各经验的影响，因为这些地区也都是自然资源有限、本地市场较小的经济体，但却以提升出口导向型的制造业作为发展战略，并取得了很好的经济表现。同时，毛里求斯政府通过在出口加工区内采取一揽子减税措施和其他激励措施有效弥补了外商早期投资的外部性。自20世纪80年代开始，出口导向型的经济政策取得了初步成效，中国香港和中国台湾等地区大量的外资被吸引到毛里求斯，并设立了多家纺织服装企业，由于纺织服装产业符合毛里求斯早期工业发展阶段的比较优势，因而可以迅速成为其经济支柱和主要创汇产业之一。20世纪80年代中期纺织服装业在就业人数、出口额、占GDP的比重方面均超过了传统的制糖业，成为了毛里求斯的主要支柱产业。在纺织服装业蓬勃发展的20世纪80—90年代，毛里求斯的纺织企业数量也从1983年的74家逐渐增加到1988年的435家，并逐渐变得具有国际竞争力。在这一时期，新结构经济学所倡导的发现符合潜在比较优势的部门、政府集中投资于出口加工区来吸引外资以及政府对优势部门的外部性补偿等发展措施在毛里求斯的早期工业化中得到了充分的印证。进入21世纪，随着劳动密集型产业所带来的社会资本进一步积累，毛里求斯的要素禀赋驱动的比较优势也在不断变化，劳动力成本的上升使纺织业早期取得成功的条件已经改变，企业的数量也从2000年的420多家萎缩至2005年的260余家。在这样的变化中，毛里求斯政府积极运用新结构经济学所倡导的产业结构变迁理念推动产业结构的升级，将出口加工业从劳动密集型向技术、资本密集型转变，依靠发展成熟的纺织部门，形成了从上游纺织加工到终端高级成衣制品的完整产业链。虽然企业数量减少了，但是服装行业的整体盈利能力并没有下降。2007年毛里求斯制造业产值为12.86亿美元，占国内生产总值的19.8%，其中纺织服装业产值为4.21亿美元，占国内生产总值的6.5%。同年，毛里求斯纺织服装产品出口为9.52亿美元，占其出口总额的 47.45%。与此同时，毛里求斯政府继续发挥“有为政府”的作用，积极改善投资环境，希望凭借其地理、政策和环境优势，着力发展资本密集度相对较高的旅游业、离岸金融业、信息通讯产业，并在这些产业中寻找新的增长极和比较优势。
(二)埃塞俄比亚的工业化进阶
埃塞俄比亚是非洲东北部的内陆国，人口超过1亿，是非洲第二人口大国。鉴于人均收入和经济条件落后等原因，联合国曾将埃塞俄比亚评为最不发达国家之一。但是，近年来埃塞俄比亚政府充分利用新结构经济学所倡导的符合比较优势的发展战略，大力引入劳动密集型制造业，使得埃塞俄比亚的GDP快速增长，自2003年至2015年每年增幅约为11%。国际货币基金组织预计2018年埃塞俄比亚将成为增长第五快的经济体。埃塞俄比亚政府也正努力在未来10年跻身中等收入国家行列。这样的成绩与埃塞俄比亚积极学习“中国发展模式”和应用新结构经济学来推进其工业化进程是分不开的。
埃塞俄比亚经济结构中工业仅占GDP的17%，但是工业化进程却十分迅速。2015年，埃塞俄比亚通过第二个为期五年的“增长与转型计划”(growth and Transformation Plan), 实施符合自身实际情况的经济政策来推动工业化发展，并致力在2020年前令GDP年均实质增长率至少达11.2%。除了增加符合其比较优势的劳动密集型产业出口收入外，政府也根据新结构经济学GIFF分析框架中“对私人部门的自我发现进行推广”的倡议，依靠产业政策积极推动一些低技术要求，并已经在本国实现自我发现的产业，包括花卉产业、水泥产业以及食品加工行业。依靠充足的劳动力资源和较低的劳动力成本，目前处在工业化初期阶段的埃塞俄比亚正在大力发展皮革产业(包括制鞋业)和服装行业来提升就业、增加出口、积累资本要素。正如图2所示，纺织服装和皮革制品已经占据埃塞俄比亚制造业出口的主要地位。
图2 埃塞俄比亚制造业出口组成部分(2014—2015)
数据来源: National Planning Commission 2016， “Growth and Transformation Plan II (GTP II) Volume I: Main Text”, Addis Ababa, Federal Democratic Republic of Ethiopia.
与GIFF分析框架的第五步和第六步所建议的一致，建设工业园区吸引外商直接投资、配备可即时使用的设施、对符合比较优势入园企业提供优惠政策是埃塞俄比亚政府致力于为私营企业在埃塞俄比亚投资提供便利条件的主要手段。目前，埃塞俄比亚正在修建四个工业园区，分别位于阿达玛(Adama)、迪雷达瓦(Dire Dawa)、马克雷(Mekele)、孔波查(Kombolcha)，总造价为20亿美元，涉及纺织服装、包装、皮革和其他劳动密集型制造业等。本国最大的阿瓦萨(Hawassa)纺织服装工业园已于2016年4月建成开业。新结构经济学的工业园区发展模式为政府允许领域内的投资提供了财政优惠政策，例如进口生产资料、建筑材料和零部件的关税减免；投资制造业可享受1～9年免征所得税；投资工业园可享受10或15年免征所得税；入园企业的出口优惠政策，如出口退税、保税仓库和制造业优惠等等。
依靠新结构经济学的发展主张，埃塞俄比亚通过发现其潜在比较优势来进行产业甄别，政府又发挥因势利导作用来促进产业发展，因此在吸引外资和提升工业化水平方面十分成功。根据世界银行数据，2016年埃塞俄比亚的累计外商直接投资达137亿美元，较2010年的42亿美元增加逾两倍，而制造业增加值也在2015年、2016年连续两年实现超过18%的增长率，远超其他大部分撒哈拉以南的非洲国家。
(三)卢旺达的工业化复苏
卢旺达是联合国确定的世界最不发达国家之一。1994年的内战和大屠杀使卢旺达经济一度陷入崩溃，基础设施遭到严重破坏，私人和外部投资也一度陷入低谷。但是，近年来在新政府的领导下，卢旺达的经济保持稳定增长，并迅速恢复1994年的战前水平。自2003年以来，卢旺达的GDP始终保持了高速的增长。根据世界银行数据，2005年至2009年，卢旺达年平均GDP增长率为6.8%，而2015年GDP增长率已经到达了8.9%。事实上卢旺达经济的复苏得益于政府遵循新结构经济学所倡导的致力于产业政策制定方面的“积极有为”。在卢旺达，贸易和工业部(MINICOM)负责发展产业政策的制订，这些政策一方面是吸引私人部门的投资，创造充满活力和竞争力的私营部门来带动经济的可持续增长。另一方面是促使投资的便利化，确保公平的竞争环境和推进经济转型。自2000年开始，卢旺达政府相继推出了《2020愿景》(Vision
2020)、《经济发展和减贫战略》(Edprs)第一、第二阶段以及《国家就业计划》(National
Employment
Plan
)等政策文件，并通过与相关主管部门的密切合作，将这些政策文件转化为更加深入的战略。为了达到《2020愿景》中所设定的目标，卢旺达需要将工业产值增加到GDP的26%，并将投资占GDP的比重提升到30%。根据这一目标，政府将产业政策设计为三个步骤：第一步，提升现有的理想产业的可行性(短期)；第二步，发现和提升新的理想产业(中期)；第三步，将政府扶持从已经成功的产业转向新的理想产业(长期)。这三个步骤也对应了GIFF分析框架中所倡导的确定具有潜在比较优势的部门、对私人部门的自我发现进行推广以及政府通过有限的补贴和激励措施将比较优势转化为长期的竞争优势。为了进一步落实产业政策，卢旺达政府根据不同产业发展所需要的要素禀赋的不同，设计了三个时期的产业清单，如表5所示。政府同时对产业升级的阶梯式发展和新行业产生的不可预见性做出了解释。符合新结构经济学所倡导的产业进阶路径不应该被视为是静态的，而是应该强调市场需求驱动和以要素累积的形式不断发展，并且明确了实现产业跨越式的发展离不开基础设施的不断升级来提供支持。
表5 卢旺达产业政策所选择的10个产业清单
资料来源：National Industrial Policy, Ministry of Trade and Industry Government of Rwanda, April 2011, p.26.
与新结构经济学GIFF分析框架的第三步所建议的一致，卢旺达也十分重视吸引外商投资并对投资提供便利化。因为政府意识到作为一个小型的内陆国家应该更积极主动地去寻找和接近潜在投资者。卢旺达发展局(Rwanda Development Board)作为招商引资的平台，在海外设有代表处，通过建立投资者所需的信息中心，为潜在投资者提供投资指南，包括法律、政治、激励措施、投资环境，以及设立公司成本、寻找厂址和各行业的相关资讯。除此之外，卢旺达发展局也可作为政府与投资者间的协调者，通过设立一站式服务中心为投资者办理工作许可、签证、免税、纳税、土地和建筑许可证、水电设施开通以及公证服务等，免去投资者在不同政府部门之间的奔走，消除妨碍企业进入卢旺达的制约因素。根据2017年世界银行出版的《营商环境报告》(Doing
Business
)显示，卢旺达在全球190个经济体中位列第41位，仅次于毛里求斯，居非洲第二，也是自2005年以来，全球营商环境改善最大的国家。借鉴东亚经济特区的成功经验和GIFF分析框架的第五步和第六步，卢旺达于2012年在基加利(Kigali)完成了第一个现代经济特区的建设。它采取土地出让方式吸引投资者,为小规模和大规模的工业发展提供指定的服务土地、可靠的和高质量的基础设施、有竞争力的财政和非财政政策优惠以及精简的管理程序。通过经济特区政策，卢旺达政府计划将基加利特区建成具备工业、商业、行政管理等多种功能的自由贸易示范区，吸引咖啡、茶叶、花卉、信息通讯、纺织服装、物流、高附加值手工艺品等产业入驻。并希望将主要租户与供应商和其他服务提供商聚集在一起，进一步在熟练部门创造就业机会，鼓励知识转移，从而加速国家的整体工业化进程。因此，从卢旺达政府近年来的制造业提升和产业政策制定等方面来看，新结构经济学所提倡的甄别本国所具备的潜在比较优势的产业，然后消除那些可能妨碍这些产业兴起的约束条件和成本，并创造有利条件使这些产业成为促进该国工业化进程的实际比较优势的发展理念逐步得到实践，并展现出了积极的作用。
五、结 语
本文深入分析了非洲经济体在工业化进程中的经验教训，总结了不同时期的发展理念对非洲工业化政策制定的影响。通过对部分非洲国家成功案例的研究，明确了新结构经济学所倡导的符合比较优势发展战略和增长甄别与因势利导框架才是实现非洲工业化提升和经济持续增长的务实方案。
新结构经济学强调非洲国家的贫穷并不是宿命，而发展的关键在于思维方式的转变。其最核心的思想是低收入的非洲国家应该关注哪些优势是自己已经有的，哪些方面是自己可以做好的；而不是去关注那些只有发达国家有的，只有发达国家才可以做好的而自己短期很难做好的方面。非洲国家的政府应该积极发挥因势利导的作用，消除优势产业的发展制约，把握劳动密集型产业正在从新兴工业国家转移出去的窗口机遇，促进产业结构升级，逐步完善工业体系，实现经济的动态和持续增长。
