归档文件整理不宜对外承包

刁常柏

“归档文件整理”是由“立卷”演变而来的。“立卷”是我们国家20世纪50年代在学习前苏联经验的基础上建立起来的。为适应档案管理现代化的需要，国家档案局在充分调研国内外归档文件整理方法的基础上，制定了中华人民共和国档案行业标准《归档文件整理规则》（DA/T 22—2000），2000年12月6日正式颁布实施，提出了完全不同于传统立卷方法的“文件级”整理方法。2016年月1日1日，发布实施新修订的档案行业标准《归档文件整理规则》（DA/T 22—2015），代替DA/T 22—2000。“归档文件整理”和“立卷”二者的实施主体和整理过程中所依据的基本原则、分类方法、保管期限划分都是一样的。

随着社会的发展，出现各种各样的档案工作外包服务，像归档文件整理服务、档案寄存服务、档案数字化服务、档案管理咨询服务、档案信息开发利用服务等，这些服务有些适合外包，有些不适合外包。近年来，有些单位的归档文件整理工作采取外包，由社会档案服务机构进行整理，笔者认为归档文件整理就不适合外包。下面就为什么归档文件整理不适合外包谈点粗浅看法。

一、归档文件整理外包违反档案法律法规

《中华人民共和国档案法实施办法》第十二条规定： 按照国家档案局关于文件材料归档的规定，应当立卷归档的材料由单位的文书或者业务机构收集齐全，并进行整理、立卷，定期交本单位档案机构或者档案工作人员集中管理，任何人都不得据为己有或者拒绝归档。

早在1955年中共中央批准的《中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》第十七条就明确规定：“机关内各单位（或领导人亲办）完毕的文书材料，均应汇交单位文书处理部门或文书工作人员立卷保存”。1956年国务院也作出了《关于加强国家档案工作的决定》，进一步指出“全面推行文书处理部门立卷，从而建立统一的归档制度”；同年12月，全国政府机关档案工作会议通过并经国务院批准实施的《国家机关文书立卷工作和档案室工作暂行通则》明确要求1957年在全国全面推行文书处理部门立卷的制度。1983年4月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《机关档案工作条例》规定：凡机关工作活动中形成的具有保存价值的文件材料（包括党、政、工、团以及人事、保卫、财会等工作中形成的文件材料），均由文書部门或业务部门进行整理、立卷，并定期向档案部门归档。机关领导人和承办人员办理完毕的文件材料应及时交有关部门整理、立卷。

从以上可以看出，国家档案法律法规的规定一直都是要求“立卷”或“归档文件整理”由文书处理部门或文书处理人员开展这项工作，所以说，这项工作外包是一种违反档案法律法规的行为，必须禁止。

二、归档文件整理外包不能保证归档的质量

（1）不能保证归档文件齐全完整

归档文件整理由承包商整理，他们不了解各部门文件形成的情况，也不掌握具体流向，只能是各部门交多少收多少，收多少整多少，对应归档的文件材料收集不齐。

实行文书处理部门整理归档文件，各部门的文书处理人员熟悉每一项工作中都应该形成哪些文件材料都有一个大体了解；熟悉本部门文件材料的形成、处理过程，如材料或文件现在在什么人手中，办事带回的有关资料、合同等是否已交文书部门登记、有关请示报告是否有批复等情况。在整理归档文件过程中发现哪方面的材料应该有而没有，文书部门可以有的放矢去收集，不至于遗漏文件。

（2）不能保证整理质量

从笔者目前掌握的情况看，归档文件整理承包商聘用的一线员工大多只有高中学历，而相当一部分是实习生或临时用工，从业人员整体素质低、流动率高，系统化学习过档案知识的很少，具有档案学本科学历的员工更是微乎其微。他们所谓懂得归档文件整理，都是通过自学、档案数字化等工作学了一点，比较肤浅，实践经验极少，有的连最基本的“全宗”“大小概念”都不懂，对于某些单位工作中形成的一些专业性的文件材料更是一窍不通，这就使得在归档文件整理过程中，对文件的分类、保管期限的确定把握不准，归档文件整理的质量得不到保证。

实行文书处理部门整理归档文件，各部门的文书处理人员熟悉本部门的业务，了解文件的来龙去脉，掌握承办情况，熟悉其内容，最了解每份文件的现实价值和历史价值，能更加准确地判断和确定哪些需要归档整理、哪些不需归档整理及每份文件的保管期限是多少；能更加准确地把握每份归档文件的归类。

三、归档文件整理外包不利于档案的安全

档案是载体和信息内容的统一体，档案的安全包括信息内容安全和载体安全。

（1）归档文件整理外包不能保证档案信息内容的安全

需要整理的归档文件一般都是最近几年形成的，文件的内容都没达到对外开放的条件，具有一定的保密性。2014年12月8日，国家档案局办公室印发的《档案数字化外包安全规范》中明确规定：数字化服务机构工作人员不得阅读、摘抄、外泄档案内容……。同样，这条规定对归档文件整理外包也非常适用。而这部分文件对外承包整理，他们在整理文件的过程中为了准确地对每份文件分类、划分保管期限，必然要进行深入细致的了解文件的内容和在本单位工作中的价值，这就使被整理的文件变得毫无秘密可言，也违背国家档案局的要求。同时，由于外包公司雇佣的人员一般都是些临时工或合同工，他们的保密意识淡薄，也可能在某种经济利益的驱动下通过口头传播、复制、拍照甚至带走档案原件等重要的档案信息，从而给档案内容安全带来威胁。 2013年，某县档案馆在创建国家二级综合档案馆过程中，按照有关要求建立电子档案及网站查询系统，从社会上招聘两名专业人员负责文件扫描、发布工作。由于该局信息公开保密审查制度存在严重漏洞，两名招聘人员将扫描后的档案资料直接上网发布，致使一份秘密级文件被擅自上传至该县档案局网站“档案服务”栏目内，造成泄密。案件发生后，两名招聘人员被辞退，网站负责人、档案科负责人、档案局局长受到通报批评（案例来自网站）。

文书处理人员一般都是国家公职人员，职业道德素质比较高，一般都经过文书学、档案知识和保密知识培训，涉及到本职工作的事情都会认真仔细地去处理，他们不会冒着犯罪、丢饭碗的危险而泄露国家秘密。

（2）归档文件整理外包不能保证档案载体的安全

《归档文件整理规则》对归档文件的装订材料有明确规定：用于装订的材料，不能包含或产生可能损害归档文件的物质。不使用回形针、大头针、燕尾夹、热熔胶、办公胶水、装订夹条、塑料封等装订材料进行装订； 永久保管的归档文件，宜采取线装法装订。页数较少的，使用直角装订或缝纫机轧边装订，文件较厚的，使用“三孔一线”装订。

然而在归档文件整理过程中，由于采取线装法装订费时费力，有的承包单位为了节省时间，永久保存的归档文件使用不合要求的装订材料如办公胶水、不锈钢钉等装订，从而大大降低了归档文件的使用寿命；还有的承包单位在归档文件整理过程中，由于对归档文件的类目（或问题）、保管期限把握不准，反复拆订已经整理好的归档文件，以至于归档文件千疮百孔。

总之，归档文件整理对外承包存在诸多缺点，不宜外包，而应由文书处理部门在档案业务指导部门的指导下完成收集、整理、归档、编目、著录等工作。

（作者单位：山东省海阳市档案局）