让大城市群吸纳更多外来人口

□民进中央

2017年全国两会，民进中央提交《关于让大城市群吸纳更多外来人口的提案》，得到国家发改委的答复。答复中表示，将配合公安部，督促指导各地紧密结合本地实际，加快户籍制度改革；将会同有关部门，继续做好跨省级行政区域城市群规划编制工作，指导地方编制其他城市群规划；将配合国土资源部，对土地利用高效、人口流入多、经济发展快的地区和大中小城市，按“应保尽保”的原则安排用地。

我国目前仍处在城市化快速发展时期，虽然按常住人口计算的2015年城市化水平已达到56.1%，但按户籍人口计算的城市化率只有39.9%。推进以人为本的新型城市化，特别是加快农民工和“镇民”的市民化，无疑是“十三五”期间乃至未来20～30年中保持我国经济社会持续稳定发展的重大战略任务。

一、优先发展大城市群的理由

第一，大城市群具有更大的聚集效应和规模效应。经济活动、公共服务等成本会因为城市规模的扩大而摊薄，聚集在大城市群中的个人、企事业单位乃至整个社会都将因相互之间的正外部性而从中受益。从土地（耕地）节约的角度看，农村居民点（自然村）－建制镇－小城市（含县城）－中等城市－大城市－特大城市－超大城市，人均用地面积依次减少。从控制污染的角度，大城市群在创造同量GDP的条件下，其污染物排放量远远低于中小城市和城镇。而且，由于规模经济效应，大城市群降低单位污染的成本也远低于中小城市和城镇。从解决就业问题来看，特大和超大城市更能为外来人口提供就业机会。由于第二产业特别是第三产业的发展主要依托大城市群，大城市群远比中小城市和城镇更能为农村转移人口提供更多的就业机会。

第二，与国际相比，我国特大和超大城市数量明显偏少。基于城市规模分布的齐普夫法则（也称位序-规模法则）的研究发现，由于改革开放以来我国大城市人口比重逐渐提高，城市规模分布正朝着合理化的方向发展，但大城市数量仍然偏少。考虑到我国总人口规模巨大，而国外人口因国家众多而分割，我国1000万人以上的城市数量应达10个以上。

第三，在城市化中后期，人口向大城市群集聚是普遍国际现象。大城市群理应继续大力吸纳农业转移人口，为全国的新型城市化战略作出贡献。

第四，从人口密度和经济承载力看，我国大城市群仍有较大发展空间。以人口规模计，北京都市区、上海市分别为3535人/平方公里、2583人/平方公里，明显低于其他都市区4000～5300人/平方公里的水平。从经济承载力看，全球大多数城市的经济份额占比与人口份额占比的比值多处于1.0～1.4区间，而北京、上海均高达2以上，意味着将引致外来人口不断净流入。

二、新型城市化要以大城市群为依托

第一，国家相关总体规划要求以城市群的形态推进新型城市化。《全国主体功能区规划》和《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》都强调以城市群的形态推进我国的城市化。《“十三五”规划纲要》进一步明确，要优化提升东部地区城市群，培育中西部地区城市群，发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群，规划引导北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展，形成更多支撑区域发展的增长极。从2015年开始，我国启动了城市群规划编制工作，经国务院批复同意，目前已印发了长江中游、哈长、成渝和长三角等4个城市群发展规划，北部湾和中原城市群发展规划也已编制完成。2016年11月，国家发展改革委办公厅印发了《关于加快城市群规划编制工作的通知》（发改办规划［2016］2526号），明确了其余12个城市群规划编制工作安排。

第二，提高大城市群人口承载力。在区域进行合理功能定位的基础上，形成“政府调控产业，市场选择岗位，个人决定去留”的人口间接调控机制。进一步优化空间格局，提升城市管理水平，提高大城市群的人口承载力。

第三，应根据常住人口增长分配新增城市建设用地指标。2006—2014年，20万人以下城市城区常住人口减少4%，但建成区面积却增长了21%；与此同时，1000万人以上城市的土地供应明显偏少。2014年2月，国土资源部在《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》中要求，“重点控制东部地区特别是京津冀、长三角、珠三角三大城市群建设用地规模，对耕地后备资源不足的地区相应减少建设占用耕地指标……严格审核城市建设用地，除生活用地及公共基础设施用地外，原则上不再安排城市人口500万以上特大城市中心城区新增建设用地”。在过去一轮房价上涨中，北京、上海、深圳等一线城市，南京、苏州、合肥等二线城市房价大幅上涨，显然不是偶然的。为此，应按照2016年12月中央经济工作会议精神，落实人地挂钩政策，根据人口流动情况分配建设用地指标：房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应，提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能，带动周边中小城市发展。