强化国企资产负债约束重在深化国企改革

周健奇

中央全面深化改革委员会第二次会议指出，加强国有企业资产负债约束，是落实党的十九大精神，推动国有企业降杠杆、防范化解国有企业债务风险的重要举措。要坚持全覆盖与分类管理相结合，完善内部治理与强化外部约束相结合，通过建立和完善国有企业资产负债约束机制，强化监督管理，做到标本兼治，促使高负债国有企业资产负债率尽快回归合理水平。会议审议通过了《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》（以下简称《意见》），为优化结构、实现经济高质量发展作出部署。

国企是“去杠杆”的重点和焦点

在经济高速增长时期，具有资本密集型特征的国企以投资促规模、向规模要效益，形成了负债规模和资产规模同步较快增长的局面。经济增速由高速转为中速后，国企利润下滑，但债务规模难降，很多国企还要通过举新债才能稳住基本运营，因此资产负债率呈现较快上升的趋势，其中也有国企信用等级整体较高和融资成本相对较低的因素。国企负债规模大，还存在冗员和低效资产的退出难题，是“去杠杆”的重点和焦点。

国企资产负债率显著高于工业企业平均水平。据国家统计局和财政部数据，2017年，我国工业企业资产负债率为55.5%，国有企业资产负债率为65.03%，差值为9.53个百分点，而2015年和2016年的差值分别为10.13、10.28个百分点。自2015年以来，差值连续三年保持在较高水平。2018年4月末，差值下降至8.53个百分点。总体看，当前国企资产负债率呈现下降趋势，但仍偏高，与工业企业平均水平的差距依然较大。

国企利润大幅增长拉低资产负债率，但财务费用增幅较大，还债压力仍在。2017年以来，国企资产负债率呈下降态势的一个重要原因是利润大幅增长。2017年，国企利润总额累计同比增速高达25.3%，比工业企业平均水平高出4.3个百分点，有效带动了资产总额的增长；资产总额累计同比增速为10%，同期负债总额累计同比增速为9.5%。2018年1—4月，国企利润总额累计同比增速为18.40%，资产总额累计同比增速为9.9%。国企盈利能力持续向好，有力支撑了资产总额增速的提升，拉低了资产负债率，但通过财务费用可以看出，还债压力仍在。2018年1—4月，国企财务费用累计同比增速为11.8%，比2017年12月高了3.8个百分点，处于2015年以来的高水平。

深化国企改革，建立国企资产负债约束长效机制

国企资产负债率较高的风险不言而喻。中央及时审议通过《意见》，不仅要在当前“去杠杆”，更希望从加强负债约束着手，形成防范国企债务风险、提高经济发展质量的长效机制。强化国企资产负债约束首先要形成制度基本面，重要支点包括金融、投资、企业管理等制度。

一是让国有低效资产退出有道。拥有大量低效资产是国企资产负债率难以回落至合理区间的重要原因，传统领域的国企尤其如此。低效资产缺乏市场竞争力，是传统国企的重要亏损源，但恰恰由于人员、债务、机制等问题，不能市场化退出。而且，低效是一个相对概念，现在的低效资产多数是以前的高效资产，今天的高效资产很可能成为未来的低效资产。因此，强化国企资产负债约束除了金融监管、市场监管、企业自治之外，还要通过资产减法“止血”。国企在减掉低效资产的同时，也因减亏和降成本提升利润水平，并因低效资产债务的有效化解而降低债务规模。退出低效是让国企“轻装上阵”，不仅有助于将资产负债率控制在合理水平，还可以提升国企的发展质量，是形成国企资产负债约束长效机制不可或缺的环节。否则，保有低效情况下的强约束很可能束缚国企创新所需的新动能。

债转股是国企低效资产退出的可行之路，目前问题在于：第一，真正需要“止血”的低效资产无法实施债转股。以前实施债转股的资产很快进入新一轮盈利周期，但现阶段背负较高债务的低效资产已没有多少市场价值。金融机构根据盈利预期，希望对企业有潜在盈利能力的资产实施债转股，而不是那些已经没有发展前景的低效资产。第二，实施债转股的实体是大集团，不是大集团内部低效资产的运营主体。本世纪初，实体企業的业务相对单一，国有大集团是主要债务人。但现在的情况不同，大集团业务多元，低效资产的债务人基本是该资产的运营主体而非大集团。如果仍然以国有大集团为单位实施债转股，通常无助于解决低效资产退出遇到的债务难题。第三，目前的债转股多为“有息债转股”，只是缓解了企业当前的还债压力，降低了资产负债率。但短贷转为有息股权后，企业的财务费用并没有降低、应缴税金也会增加，实际负担并没有减轻。除债转股外，国企退出低效资产还有重组、破产等路径可供选择，但同样存在体制难题，例如国有低效资产价值难以市场化真实评估等。

2017年，河南三大国有煤企全部扭亏为盈，逆势启动的批重大产业升级项目，成为企业从依赖煤到超越煤转型发展新的“核动力”。图为河南省襄城县平煤隆基新能源科技有限公司的工作人员在生产流水线上作业

畅通退出之路关键在于政府的决心。除了建立国企低效资产退出的保障机制之外，还要创新银行不良债务处置方式。低效退出最大的难题是责任界定。债务人的责任界定主要难在国有资产保值增值责任，债权人的责任界定主要难在银行不良资产的风险责任。因此，低效资产退出需要创新国有企业低效资产处置方式和银行不良债务处置方式，明确国企低效资产的价值评估原则和银行不良债务的处置原则，允许合理损失，解决好企业和银行的“后顾之忧”，突破退出僵局。

二是做好国有资本优化配置。约束国企保持合理资产负债率的本质是提升国企的资产运营效率，这就回归至国有资本管理体制改革的原点。降低国企资产负债率不是简单改变公式的分子、分母数字那么简单，需要整体提升国企资产的价值，提升手段是国有资本优化配置。让国企低效资产能够根据形势及时退出，关键是要保持国有资本的流动性，本质也是提升国企的资产运营效率。因此，国有资产负债约束的长效机制建设可与国有资本管理体制改革相结合，建立起国有资本优化处置的大平台，也即国有资本投资运营平台。强化国有资产负债约束是全面强化、分类约束，与国有资本投资运营平台的作用是一致的，都是通过对经营性国有资本优化配置，提升国企资产价值。而且，这类平台是新时期国企债转股的配套组合，否则国企低效资产实质性退出难以实现。建议借力国有资本投资管理体制改革，结合混合所有制改革，多渠道、市场化提升国企资产运营效率。

三是摸清“家底”，建立完善的国企债务数据系统。国企债务压力大，从统计数据中可以看出，在企业调研中也能够得到反映，但国企债务规模到底有多大、风险等级多高、风险点在哪里，则很少有人能说得清。目前的统计数据并不支持上述研究。政府在不清楚家底的情况下，很难做到精准施策。建议立足长远，做好相关部门的数据联网工作，建立起与现代化治理要求相匹配的国企债务数据系统，强化数据预警功能。