关于盘活财政存量资金的一些思考

李秀艳

一、财政存量资金的概述

财政存量资金指一些没有按照预算执行、仍然在账户内的剩余资金，而这些资金通过合理的利用，对财政资金的利用效率有很大的提升空间。大体上，我们将财政存量资金分为资金性质、预算类别、银行账户形式几个方面。

（一）按资金的性质分

结转资金是一种预算项目中的资金在支出年终时仍没有完成或没有执行完毕的情况下，依照固有的用途继续使用的资金方式。与之相应的结余资金是指各级财政部门在预算年度结束时，由于项目的支出执行完成或因为计划变故终止的项目所剩余的资金。政府为年度内的收支平衡设置专门的周转资金，是一种预算周转金。我们将政府在预算时超收收入与支出预算结余部分的资金，按照一定的预算平衡状态，使它更加契合年度预算的使用的资金称为预算稳定调节基金。其资金流通的特点在于具有一定的储存性。结转结余资金、预算周转金、预算稳定调节基金四者构成了财政存量资金的主要主体。

（二）从预算的分类而言

财政资金通过全口径预算体系的方式分为多种。其中主要包括一般公共、政府性、国有资本经营、社会保障等多种预算基金。而财政存量资金也有一般公共、社会保障、国有资本和社会保障等多个方面的存量资金。国有资本和社会保障特有的相对独立性，财政存量基金又分为公共预算与政府预算两大类。通常以规模的大小反映。

（三）银行账户体系

财政存量资金根据国库单一账户体系的划分分别存于央行国库账户、财政专户和零余额账户中。不同的账户有不同的资金分类。例如，央行国库中为一般预算、基金预算与存款。而财政专户是财政部门在银行或相关机构开设的有专门用途的资金账户。这些开设的特定账户存放的资金范围就是反应财政资金使用效率的最好证明。

二、对财政资金进行盘活时受到的阻碍

（一）政府间的责任承担意识模糊

受分税制改革的影响，我国在中央与地方各级政府间初步确立了事权和财权的划分关系，但由于缺乏完备性，不能完全的协调好支出责任和事权的关系。另外法律部分只做了规定，但没有完整的方案措施，就使得其随意性较大，存在违规越权的现象。同时，这种现象使得政府支出责任部分交叉重叠，就造成了政府行政效率的地下，阻碍了预算的科学性，出现财政存量资金累计的情况。

（二）财政收支的渠道、方向复杂化

近年来，财税体制的改善力度加大，财政收支的渠道、方向也朝着复杂化的阶段迈进。全口径预算体系下的各项预算进行了安排整合。除国库单一账户体系外还有各类的零余额等特设专户。转向中的资金，因管理和核对的口径差异以及受拨款环节和资金的影响，缺乏一定的约束力，并不能确保完全的按时使用。且单独设立专户，资金过于分散，不利于资金的顺利流动。

（三）各部门资金配置权益过于分散

现行编制下，以一级政府以及预算作为前提，部门预算成为整个预算的主体。各部门预算通过政府相关部门提出，不包括一般性的支出通过财政部门规定外，其余的部门收入与支出都需根据情况而定。财政部门拥有一定的权限，但过大的空间权限，会使收入虚增，使得各部门通过其他时候争取到更多的资金。因此，部门的利益占据收入与支出的较大比重。另外，政府预算中的税收返还、转移支付预算等，都由中央下分到各地方部门。这就使得部门利益最大化，不利盘活财政存量资金，让政府的资金配置权益受损，难度增加。

三、财政存量资金的盘活对策

（一）从制度构建出发

良好的制度，是解决财政存量资金问题的主要关键。制度与行政手段的矛盾使得政府在盘活存量资金时，面临较高的组织行政成本的困难。同时，政府的领导专注点转移使得财政资金的盘活也变得松散。因此，拥有一个好的制度，有效的节约了行政成本，不仅盘活了目前情况下的存量资金，同时对未来的闲置资金起到了一个好的节制作用。

（二）打破制度的限制

政府财政存量资金的盘活，不仅仅是各级政府间的事情，更关乎着众多社会上的各行各业。对存量资金的盘活使得政府花费的方式得到了改变，是政府与市场间的合作得到改变。资源配置的变化与收入分配的变化同时影响了政府宏观调控经济的模式。然而，财政存量资金的盘活业余预算编制的问题有关。同时，执行策略不科学，管理的制度检查不够完善。这就需要从财政管理制度与部门资金配置权益找寻到新的问题并合理的解决。同时，只有站在建立现代财政制度的高度，将财政改革作为盘活的依据，用全局观念对财政资金进行统筹。将盘活作为财政改革的领导方向。第一，在很长的一段时间内需要紧跟时代命脉，将经济新常态的发展问题作为盘活的关键点。这就要求我们理顺中央与地方间的事权关系。同时，政府也应做到简政放权，给地方管理一定的权限去管理好地方活动，而中央提供的财产支出责任则由中央负责。各级政府间合作，才能实现共赢。形成牢固的责任感，打破了盘活财政存量资金的局限性。另一方面，盘活财政资金是加强财政资金管理的一种手段，如此，可以使得政府明确自己处于新常态经济的哪一个关键领域，更好的明确政府责任，实现活动的分工。第二，深化预算管理体制改革作为短期的一个目标，可以很好的建立一个稳定的收支框架。通过不断的盘活财政资金，使得多项预算管理制度的改革焕然一新。现代预算制度下的财政收支管理体系更加严格，国库账户管理等等实施提升了现金的管理水平。第三，部门利益的分崩离析使得盘活的效率低下。因此要调动部门的积极性，才能有效的避免资金沉淀。政府应打破部门资金的分配权利，推动部门资金的合理盘活，推动部门利益的良性运转。发挥部门的作用，避免资金回流沉淀的状况出现。第四，政府加强监督管理与审计的措施。合理的融合全口径预算与绩效预算，统筹财政资金，优化资金结构，发挥国库、人大等等监督权利的力量，满足更加广泛的资金需求。

（三）将绩效作为分类推进的导向

财政资金的盘活工作作为财政存量资金的主要目标，首先需要我们明确资金的使用效率，其次以资金发挥的良好效益为准。对盘活工作进行分门别类。以资金管理和使用为落脚点，结转、结余资金是对这部分资金管理和使用不当造成的，同样，预算稳定调节基金、预算周转金的资金存量也是因为管理过程中可以支出的部门缺失造成的。因此，需要将绩效作为导向，对财政存量的不同种类分门别类的进行盘活。实施相应的绩效问责制度与跟踪审计制度，明确政府基金的用途，做出正确的预算。二是对一些新增的存量资金，上级政府部门要压减预算的规模，将存量资金转入一般性预算内。三是统筹使用已有的存量资金，预算周转的资金应转入稳定调节资金。四是把控新增资金的比例，对于超出比例的部分统筹使用。