2015年新预算法在监狱系统执行中的利弊分析

陈雨清

近年来，监狱作为一种典型的行政事业单位和特殊的国家机构，一直采用着生产职能的企业形式。但它与一般的企业形式不同，它的社会责任更加强烈，进而致使其为国家刑罚提供着更多的物资保障。监狱财务管理是监狱建设的基础部分，包含着制度建设、预算管理、资金筹集和会计核算等，而预算管理是其核心部分。新预算法对监狱系统预算管理具有着重要影响作用：一是它使得预算更加精细化，兼顾经济分类和功能分类；二是使得预算更加科学化，统一监狱内外部预算方式；三是使得预算更加全面化，将不同方面的财政收入纳入到预算管理体系中，实现全员参与与全额管理。但新预算法带来机遇的同时，也带来了挑战，如社会保险基金预算与公共预算间的矛盾。为此，探讨新预算法在监狱系统执行中的利弊及优化策略具有重要现实意义。

一、新预算法概述

与传统预算法相比，新预算法提出和优化了预算管理中多方面内容。一是明确了预算法的本质，将“帮助政府管钱袋子”转变为“规范政府钱袋子”，这也预示着政府从预算监管主体转变为监管与被监管双重职能主体；从预算监督职能转变为预算约束职能。二是厘清了预算原则，增加了“统筹兼顾、讲求绩效”原则，这进一步明确了预算收支平衡、绩效评价。三是规范了财政转移支付制度，这减少了“跑部钱进”和上级不适当干预现象，促使预算公平化。四是充实了全口径预算体系，取消了预算外资金，明确了四位一体的公共预算体系，分别包含了社会保险基金预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和一般公共预算。五是完善了预决算的审查监督制度，将预决算分别经过批复、初步和重点三个步骤审查。

新预算法下的预算管理也逐渐呈现出精细化特征。依据现代管理理念，预算管理发展经过三个阶段，一是规范化阶段，这是传统预算中手工预算的典型，传统预算法下便是处于该预算阶段；二是精细化预算阶段，这是互联网时代下系统预算的典型，表现为预算的全程化、全员化和全局化；三是个性化预算阶段，这是部分高新技术企业采用的灵活预算方式。

二、新预算法在监狱系统执行中的利弊

1.新预算法在监狱系统执行中的优势

新预算法在监狱系统执行中的优势主要体现于三方面：首先，新预算法规范和完善了预算支付制度，传统预算法对转移支付并未进行详细规定，但在新时代下，转移支付逐渐成为预算执行的重要手段，解决了支付过程中资金到位不及时、配套资金压力大、支付过多等问题，尤其体现于不同区域监狱间的资产配置失衡。为此，新预算法的16、38条对其进行了系统的阐述，如转移支付要分地区、分项目编制制定支付标准，不得要求下级部门承担配套资金等。其次，健全了监狱预算体系，监狱是一种具有生产职能的企业形式，监狱资产用在监狱中被视为行政资产，用做企业生产中被视为生产性资产，但在监企分离后，车辆、房屋、土地等固定资产区分不明，导致监狱预算管理混乱。新预算法14、22、89条明确提出监狱各项支出要严格按照内容、时间和主体程序进行公布，推进预算公开透明度。最后，推进监狱资产合理化，原来由于鉴于功能特殊性，不可能集中于同一区域设立，进而导致监狱资产配置较为分散，使得不同地区间的资产存量与流量不均衡，而新预算法严格规定预算安排要与监狱系统所在区域经济状况相契合，处理还政府与市场在预算中关系，财政在预算中的作用不缺位，也不能越位。

2.新预算法在监狱系统执行中的劣势

新预算法在监狱系统执行中的劣势主要体现于三方面：首先，预算法的实施存在观念抗力，原来预算监管力度不大，进而形成了根深蒂固的资产界定不清、账目划分不合理等依赖性观念，但新预算法强调了预算约束，将“健全国家对预算的管理”改为“加强对预算的管理和监督”。在新预算思想下，监狱系统必须转变预算观念，尽快适应预算环境。其次，传统预算制度受到冲击，一方面传统预算管理下资产管理界定不清，可以暗箱操作，另一方面，新预算更加注重与新时代网络化手段的结合，增加了预算公开制度，这对传统预算制度的挑战不言而喻。最后，对监狱系统中的预算管理人员提出了更高要求，由于新预算法对预算管理的细化、重新界定和整合，进而使得预算人员必须具备计算机、财务、法律等多领域知识。

三、新预算法在监狱系统执行中应用的优化策略

1.构建预算网络化监管机制

新时代下，预算管理逐渐呈现出精细化、全面化和全程化特征，而该特征决定了预算管理必须采用更加便捷化、网络化的手段进行监管。首先，监狱系统在执行新预算法过程中要公开预算信息，一是积极拓展计算机在预算管理领域的应用层次，搭建预算数据共享平台，实现预算部门、企业生产部门等多部门间的数据共享与监测，实现预算信息的实时共享、动态监管；二是创新预算联动监管机制，在监狱系统内外部、上下级间实现横向、纵向的预算协调配合，建立资产部门、预算部门、风险管理部门等多部门间检查成果相互反馈机制，强化对各部门的新预算法的指导与落实。

其次，针对不同地区间的监狱系统资产管理混乱现象，一是以功能为模块，如生产模块和财政模块，突出重点资产和重点部门，以风险为导向，突出重点岗位和重点环节，根据实际情况，对不同岗位、不同地域、不同级次配以相应的预算监管内容与评价标准，强化新预算法的落实针对性和目的性。二是以新预算法的变化为切入点，推进预算管理全覆盖，是预算信息监管从事后监管转变为事中、后监管，从在任监管转变为在任、任后监管，实现预算信息监管和约束的长效化和常态化。

2.推进新预算机制落实

首先，固定资产配置均等化，一是以区域监狱系统为实验单位，循序渐进，周期内全面推广资产配置标准；二是根据不同的区域、经济发展状况及监狱规模等多因素制定差异化标准；三是改善办公设备、交通、房产等固定资产配置标准，短时间内区分和界定固定资产在生产与行政职能间的配置。其次，新预算法严格强调预算调整的程序性，一是全面清查监狱系统的资产状况，及历年预算执行状况，在此种发现的预算超额、资产盘亏情况要严查不贷，以保障账实相符；二是对预算中的固定资产要落实条形码管理，对预算执行要实行信息化管理，实时掌握预算执行状况和资产流动状况。

四、结语

预算是财务管理的核心，决定着预算单位资产配置状况和使用效率。新预算法在预算决算机制、执行调整、审查批准等方面均做出了详细阐释。本文聚焦于监狱系统，着重从新预算法在监狱系统中的执行优势和劣势出发，从预算监管和新预算机制落实两个角度提出预算管理的优化策略。但本文并未结合具体案例展开深入预算剖析，建议后续研究可以开展多案例形式研究，以深入探讨新预算法对监狱系统预算管理的影响。