中国能源优化痼疾

○文／张 抗

只有吸取能源优化过程中的经验教训，中国能源结构优化才能欣欣向荣。 供图/视觉中国

能源优化进程中出现的问题，反映了发挥好市场、政府的作用尤为重要。

2017年冬，我国爆发了有史以来最严重的气荒。企业大范围限产，居民限暖，供气企业高压作业，高价购气……气荒不仅暴露出了我国天然气行业发展的一系列问题，而且揭露了我国能源优化发展问题的“冰山一角”。

众所周知，我国地下能源资源具有（相对）“多煤、少油、贫气”的特点。2016年，我国煤炭探明可采储量居世界第三位，产量和消费量均居世界第一，分别占世界的47.7%和50.0%，对中国环境造成巨大的压力。我国油气的剩余可采储量及新增探明储量的进一步劣质化，将使其开发总体成本趋高成为难以改变的现实。在此情况下偏低的油气价格，对其稳产、增产的制约越来越大。随着新能源的大力发展，我国在新能源方面已取得一些成绩，但也暴露出一些问题，如弃风、弃电等现象。

这些问题，直戳中国能源行业的痛点。中国的能源优化该走一条什么样的道路？应该遵循怎样的发展战略……能源优化过程中的经验教训，将有助于我们反思中国的能源优化进程。

“过热”的新能源电力

不够合理的补贴政策，使新能源利用率走低 对作为新生事物的新能源给予政策性优惠和扶持是完全应该的，也是世界各国普遍采用的促进措施。其目的是使其更快地具有生命力而在正常的市场环境中成长。具体如何扶持它却有不同做法，突出表现在补贴上。

实践证明，最有效而公平的扶持是对其相应的基础性研究和由实验室走向市场的中间性放大样予以政策引导和资金支撑。许多国家强调降低市场准入门槛、降低各种税费，而不是直接给予其产品现金补贴。即使对成本超过上网电价的风电、光伏发电给予补贴，也要限定在一定时间后减少补贴量以至完全取消，以此来力促其降低成本。

我国对许多新能源企业的补贴却直接体现在其产品产出，甚至是设备、产能的建立上。这就导致在实施过程中出现了不少骗补现象，一些企业为拿到眼前的补贴蜂拥而上。在光伏产能上无论是上游多晶硅还是下游的电池片等都出现过热扩张，产品大量出口后又导致“双反”的高关税拦阻，陷入被动局面。

许多企业“跑马圈地”，出现圈地与实际建设、装机容量与实际投产量和上网量间的严重脱节。更为严重的是，在招标中出现大部分投标值明显低于标底的怪象，带来质量降低、 缺乏运维，以致出现风塔腰折、脱网等事故。中国的能源补贴来自政府（包括相当部分要出自已经负责累累的地方政府），过大的补贴量使政府无力兑付上网补贴而长期欠补，加大了企业的亏损状态。

据统计，我国风电、光伏为主的新能源补贴缺口2017年达1110亿元。更重要的是与其相应的输电、用电设施没能配套，致使其弃风弃电现象越来越严重。虽经近3年来多种措施强力补救情况大有好转，但到2017年底全国风电的平均利用小时仅1948小时，仅为全年的22.2%。北方各省弃风率多超过10%，其中风电大省甘肃（“风电三峡”）、新疆分别为33%、29%。2017年，我国各种可再生能源弃电总量合计超过1007亿千瓦时，虽然比2016年下降了近100亿千瓦时，但弃电量仍超过三峡电站的年发电量。实践证明，为强力推进新能源而采取类似拔苗助长式的补贴并没有收到预想的效果，在许多场合是欲速而不达。

反思在新能源发展中的问题，从业者总抱怨对其“革命”支持不够。发改委能源研究所可再生能源中心主任任东明却指出：“最直接、最根本原因是针对可再生能源的有效需求严重不足。”实践证明，当经济发展的需求和基础设施条件尚不能匹配时，在补贴推动下蜂拥而起的风电光伏装机量与有效需求相差较大。此时，强行消纳其发电量对供应方和接受方都是不利的。正确政策选择是对其引入发电配额，加以引导调节。接受这一类意见，国家能源局在2018年3月发出《可再生能源电力配额及考核办法（征求意见稿）》，对不同类型的新能源区别对待，促进市场化有序运作高质量发展。

“最直接、最根本原因是针对可再生能源的有效需求严重不足。”

对新能源补贴和上网的硬性规定，影响了能源的正常高效运行 为尽量保障风电、光伏等新能源的上网，某些部门强行规定电网对其的接纳量。为此，只能压缩已建电站的发电小时和发电量。据中电联披露：2016年全国弃电量大于同期三峡的发电量170亿千瓦时；全国火电平均利用时间仅为4165小时（利用率47.5%），这样使电厂（包括一些节能指标先进并达到环保要求的电厂）无法正常运行和保持盈利。众所周知，火电关停而再开启需消耗大量的时间和能量。它适于作基荷而不适作调峰，现却要反其道而行之、去被动配合风电光伏等的巨大峰谷差。加上一刀切式的煤炭去产能，使其用煤价格大幅度上升，火电成本被迫大幅上升。多种外加的困难条件使火电雪上加霜，经营难以为继。

形势的发展使水电、核电也被拖入弃电和限电之中（这之中还有某些消费区为部门利益而拒收外输来的电力的影响）。以2016年计，弃核（电）率达19%。这些耗费巨大投资经长期艰苦努力建成的能源基础设施，需长期相对稳定的产出才能逐步收回成本产生经济效益。这样的打乱其生产（不定日期的被迫限电）和经营节奏，产生了相当大的副作用。

“疲于奔命”的气代煤

强大的环保压力，迫使减煤运作加快。我国大型煤电企业在达到环保指标降低煤耗上取得很大进展，许多指标达到国际先进水平。难点出现在分散用户的散烧煤，特别是在冬季取暖用煤上，压力最大、要求最迫切是包括京津冀在内的东部平原和河谷地区。解决此问题的思路却局限于“煤改电”、特别是“煤改气”上，不少地方甚至划出“禁煤区”。

2017年，是我国“大气十条”计划后的最后一年。由于多年进展迟缓，完成该计划的压力集中在这一年上。2017年初，河北省计划气改煤、电代煤184.5万户，但层层加码的结果是要达到253.7万户。但超过部分的供气从哪里来呢？类似的情况不同程度的呈现在全国大部分地区，这就给供应侧带来了难以应对的困难。进一步看，即使按《北方地区冬季清洁取暖规划》“取暖用煤4亿吨中2亿吨为散烧煤，2019年替代7400万吨需气500亿立方米，2021年替代1.5亿吨大约需气1000亿立方米”的要求，结合全国对增加气消费量的多种迫切需求，所带来的压力也使近期供应方难以承受。

多年未完成的指标压在2017年，特别又集中压在最后数月。2017年8月，国家多部委联合下发《京津冀及周边地区2017——2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》。本来应按计划逐步推行的能源优化，在一些地区被简化为了一刀切的攻坚战“运动”。某些地区向上报出了“煤清零”的决心，甚至出现“谁卖煤就抓谁、谁烧煤就抓谁”的恫吓性标语。搞形式走过场的突击，难以保障用气设施的安全，部分居民陷入了无法取暖的尴尬境地，违背了中央政策的初衷。

按单位热值计算，中国天然气价格约为煤炭的4倍。按现有的补贴政策，某些完成煤改气的居民反映因为气价太贵而不敢一直开着气。即使如此，一个标准家庭仍需5000元，与原来2000元的煤取暖相比是太贵了。因而政府给每户1200元的气价补贴。除了负担基建外，政府还要实施给新添的燃气设施补贴、气和电价按低谷期价计（而实际多与峰期重叠）、不实行阶梯价等优惠措施。如此沉重的负担，也给地方财政以难以承受的压力，难以为继。为渡过气荒，政府首先采取的对策是“压非保民”，限停供气的范围达到历史最大。石家庄市要求主要供气企业配合“停止所有洗浴中心用户用气”、“对各级机关、企事业单位、商场超市、写字楼、文体娱乐乐场所等公共建筑实施限量供气”，负责“停止所有工业企业生产用气”。山东重要工业城市淄博是北方著名的瓷都，以2017年10月计因断气使建陶类企业、生产线、产能，分别被压减80%、73.5%、70.2%。而到深冬时，这一比例更大。气荒严重影响了社会和经济的正常运行，有些企业将陷入整个冬天停产的困境。

为了应对气荒，国内的产气企业都在尽力增大产量，力图“额外”再多生产气。此任务主要落在“三桶半油”上，而主要措施便是加大油嘴和生产压差，以使当前单井产量高于开发计划的指标。而业内人士都知道，这会使次年的冬季增产更困难，进而降低油气田的最终采收率，使后期的成本加大，甚至使一些本来可经济开发的油气难被采出。

在全国上下各部门的努力配合下，终于了度过了2017年冬天这次空前的气荒。发改委某负责人说是“有惊无险”，负责具体调配的工作人员说是“疲于奔命”。

“欠缺”的天然气改革

2017年冬季的气荒是空前的。正所谓“冰冻三尺非一日之寒”，成因也是多方面、深层次的。对此，近来已有不少人对其形成原因做了全面的讨论。这里笔者仅从能源构成优化的角度再做些分析。除了日趋增大的供应能力不足外，天然气供需矛盾突出日趋严重、内部结构失调的现象有着深层次的原因。

从改革不到位角度出发，它突出表现在价格机制的扭曲上。

首先，中国天然气资源禀赋决定了其生产和运输的总体成本偏高。过低的气价使上游生产者仅有微利或有时陷入亏损，直接影响到扩大再生产的能力。其次，在天然气进口上存在价格倒挂：中亚气在新疆口岸价为1.29元/立方米，而当地非民用气门站价为

1.05元 /立方米，到上海加上运输成本也高于门站价2.08元/立 方 米。2013年从中亚进口亏损282亿元。这就迫使各公司要用石油生产所获得的利润，去支持天然气的发展。近年油价大跌，石油公司上游的亏损更使天然气上游发展缺乏动力、基础设施建设缺乏资金。

再次，世界各国天然气消费中，都是民用（居民和商业）气价格高于工业用气。这是其用气的不可中断性和为之供气所需的高昂服务费用所决定的，也是符合市场运作规律的。我国却相反。我国民用气在消费构成中，构成占较高的比例的实际更加大了民用气价过低的影响。

最后，我国的峰值峰价和民用气阶梯价格政策一直没得到很好的贯彻，即使有些试点区价格差也不能真正反映供给方所付出的成本。特别是2017年冬，各地为保供而在国内外以高价紧急采购的天然气（包括LNG）被迫以限定的平价出售，使企业今后更缺乏储备保供的动力。

上述多方面的影响，使我国天然气工业整体上缺乏资金和发展动力，特别是无力进行耗资巨大的调节（联络）管线和储气设施（包括LNG专用码头和配套的储库群及再气化系统）建设并保障其运行。在今年两会上，发改委负责人透露将建2亿立方米左右的调峰机制，其中1亿立方米左右由“三桶油”完成，另1亿立方米左右压实到地方完成。

两会后，国家发改委编制了《加快储气能力建设责任书》（征求意见稿），对2020年最低储气能力提出要求：气源企业为年合同销售量10%，城市燃气企业和不可中断大用户为年用气量5%；各级地方政府要在2019年供暖季前保障本地有全年日均3天需求量的调峰能力。业内人士估算：中石油仅保持目前的供气规模达到上述要求就需增加数百亿元投资，城市燃气企业要建750个标准储气站需2150亿元以上，全国要达到要求则需投资高达数千亿美元。北京市则要求在约18个月内，将日调峰能力从800万立方米提高到2000万立方米。

显然，在价格扭曲的情况下刚从低油价中缓过劲来的国家油企尚且无力完成，地方和民企更缺乏建设的能力和资金了。笔者认为，即使天上掉下数千亿元投资，从目前的工作基础和技术条件上看在如此短的时间内完成上述要求也是不可能的。气荒等一系列事件表明，违背市场运作的机制成为我国天然气工业健康发展的拦路虎。

天然气改革难以深化的突出表现是，没能充分发挥市场在资源配置中的决定作用，没能在强调政府宏观调控、对违法违规（包括环境保护）进行监督的同时，为不同企业创造适合的营商环境，放手让市场的优胜劣汰去推动能源构成的优化。深化改革的形势要求我们，把中国天然气产量消费量的增长和结构优化纳入全国经济从高速发展向高质量发展转型中，更加注重发展的质量而不是单纯的增速，要依靠科技创新和市场运作实现发展中新旧动力的转换。笔者强调指出，改革是一项系统工程。其实施和在经济上获得“改革红利”，也需要一定时间。如果深化改革的措施不能及时到位，必然使“十三五”规划和环保所要求的天然气发展目标难以落实，进而影响到原拟的能源构成优化目标。

影响优化的因素

中国仍处在能源的煤炭时代，且石油所占比例明显超过天然气。中国的地下资源具有（相对）“多煤、少油、贫气”，水资源、风能、太阳能、生物质能丰富，且近些年取得了不错的发展。这些特点，决定了中国能源优化构成具有自己的特殊性。

能源基础设施建设滞后 能源是个巨系统，各种能源的开发利用又形成了一个个复杂的系统。系统中任一组成部分的缺陷，会使整个系统低效甚至无法正常运行（所谓“木桶效应”）。我国由于长期计划经济和条块分割的影响，使生产－供销链条的许多环节发展不完善，不仅影响到已建成能源企业的运行效率，而且使能源构成的进一步优化增添了许多困难，须特别重视“补短板”。我国在基础能源中天然气发展起步比较晚，某些环节设施滞后表现尤为明显。

我国在天然气发展中，中游运输储存建设不足是长期存在的薄弱环节。它突出表现在管线（特别是支线和联络管线）不足，储库不足，难以应对调峰和意外事件。在液化天然气（LNG）设施上整体滞后：进口LNG港口及其配套设备不足且配置上不够均衡，在北方沿海和长江珠江等大河下中游缺乏相应布点；在内地对中小型液化站和LNG接收站的作用重视不够，致使许多分散的天然气产地不能利用国产的小型和橇装液化气装置，致使天然气被弃置而“点天灯”。

这些问题虽在我国大力发展天然气的初期，就已提出并在问题暴露后多次被提及，但仍长期存在，许多短板越拖积累的问题越大。究其原因可能在于：对天然气以及其他能源作为一个系统工程的特点认识不足。如未能在管线建设的同时（此时其运量及其服务对象的调峰量已基本确定）部署相应的储气库，在落实下游用户的同时落实日、月、季间的调峰责任。与其类似的如风电：既然建设大型、超大型风电项目（如“风电三峡”），却不认真对待必将接踵而至的大幅度调峰补谷的问题。在商业性市场运作中企业可以用已获得的利润去主动弥补其中下游的短板以进行持续性生产，但我国受体制局限只能仅顾及本部门的生产。过低的出厂价和门站价（特别是民用气价），致使生产和运输企业很难积累大量资金去进行储库等基础设施建设。因此，在加快天然气消费时就碰到基础建设欠债太多的阻拦，使其难以如愿落实。

中国经济和能源发巨大的不平衡性 可以说，世界能源发展不平衡的问题在中国一国之内就有着突出的表现。中国资源禀赋的巨大不均衡，使北煤南运、西（油）气东输以及西电东送等问题，成为中国特有的现象并对运输乃至整个经济运行带来巨大持续性的压力。于是，中国有了世界最长的从中亚到中国东部的油气管线、单车载重量最大列车最长的铁路运煤专线、中国的输电干线创造出电压最高线路最长的世界纪录等等。能源输送和使用中存在的问题，迫使我们不得不改换思路，不能仅按“最大最长”的老路发展下去，要改变能源发展的战略思维和能源布局思路。

中国能源发展不仅要保障经济发达的东、中部能源的高效供应消费，而且要解决农村分散的居民点使用电力和现代能源问题。这在我国广大的西部地区特别突出。不如此，就无法使之脱贫和实现全民的小康。而要使这些相对落后地区用得上、用得起现代能源，就必须实事求是地在强调多元化的能源发展中因地制宜、就近取材。