构建举国体制与市场机制相结合新机制

鲍明晓



构建举国体制与市场机制相结合新机制

鲍明晓

北京体育大学, 北京 100084

主要采用文献资料研究、逻辑分析法，在系统分析举国体制运行中的得与失、坚持和完善举国体制的理据和战略意义、市场机制在体育各领域发挥作用的状况和制约因素的基础上，探讨了构建举国体制与市场机制相结合新机制的思路和对策。研究认为：构建新机制总的原则是政府主导下的市场有效参与，市场机制补举国体制调动资源能力不强、激励和约束方式单一、资源使用效率不高、推动创新和突破关键技术的能力不强等；举国体制补市场机制的无序，防止投机和恶性竞争。重点是充分激活市场机制在体育发展中的作用，目的是解放和发展体育生产力，调动一切可以调动的资源和力量，全面建设利国惠民的体育强国。

举国体制；市场机制；构建；新机制

加快推进体育强国建设，努力构建现代化体育发展体系，是新时代体育改革与发展的重大战略目标。其中，根据国情“体情”、时代特征、发展阶段的支撑和约束条件，创建一个举国体制与市场机制相结合的新型体育运行机制，是体育强国制度建设的关键问题，关系到整个体育事业结构优化、效能提升和新旧动能转换。

1 当前举国体制运行中存在的问题

举国体制在我国的语境下特指政府设定一个重大发展目标，并利用行政权力调动一切资源、整合多方力量，推动并达成目标实现的工作方式和运作机制。典型案例是“二弹一星”工程和“奥运争光计划”的实施与达成。在国际体坛，由于绝大多数国家的政府不直接主导和主控体育发展，我国由政府组织领导并推动的体育发展方式也就被指称为体育发展的举国体制。在体育系统内，我们所说的举国体制是指竞技体育的举国体制，它的基本内涵是，以奥运会等重大国际赛事争创优异运动成绩为目标，以国家队建设为龙头、省级专业队为中坚、地（市、县）业余体校为支撑，以奥运会、亚运会、全运会统筹计分为调节标杆，全国一盘棋、国内练兵、一致对外的竞技体育组织管理和运行方式。

举国体制作为极具中国特色的体育管理体制和运行方式，在60多年的运行实践中取得了一系列令国人骄傲、国际社会公认的发展成就。但是，随着我国体育在规模、结构、质量和效益等方面的快速提升和支撑体育发展的社会经济环境的快速变化，举国体制在当下的运行中也确实存在着一系列不容忽视的问题。

1.1 体制运行效率递减

举国体育是在计划经济体制下形成与发展的，它的制度支撑力来自于全能政府的治理理念和至上而下的官僚层级构架。从建国初期至改革开放初期，由于从中央到地方体育行政机构和直属事业单位垂直对口设置，政令畅达，行动一致，举国体制在群众体育、竞技体育发展中都起到十分重要的作用。改革开放之后，随着计划经济向社会主义市场经济的战略性转型，特别是随着多次政府机构的调整与精简，区（县）一级的体育行政部门基本都被撤并，部分市级甚至省级的体育行政部门也被撤并，举国体制出现了“低位截瘫”，纵向传导的基层响应出现“盲区”。同时，随着体育事业规模的不断扩大、结构不断升级，尤其是我国重返奥林匹克大家族之后，党和政府对奥运争光提出了更高要求，原本是整个体育运行机制的举国体制逐步退让成了竞技体育举国体制和奥运争光的举国体制，体制的适用面越来越窄，且纵向一体化的功能设置也出现了调整，即国家和省级体育行政部门侧重抓提高、地（市、县）基层体育行政部门主要抓普及。尽管缩短战线、突出重点、捏紧拳头的做法，在一定时期内确实起到了非常好的效果，在2000年、2004年、2008年三届夏季奥运会和2002年、2006年两届冬季奥运会上都取得非常好的成绩，特别是2008年北京奥运会更是实现了历史跨越。但是，在随后的几届奥运会上成绩表现都呈现向下波动，举国体制的备战效率持续下滑。下滑的原因：一是竞技体育高位再提升需要大量的资源投入，仅靠政府和财政的单一渠道支撑发展，资源不够，动能不足；二是受近年来政府职能转变和财政资金管理办法改革的约束，过去长期有效的激励和奖励政策失去合法合规性，造成激励不足；三是“路径依赖”产生制度惰性，运行机制的动态调整和管理技术方面的创新明显不足。

1.2 聚合和协同的能力薄弱

举国体制在几十年的运行中逐步暴露并越来越严重的问题是适用范围越来越窄，聚合和协同能力越来越弱。举国体制从一开始就不是真正意义上的举全国之力、覆盖全社会的体育运行机制。最初它还是一个覆盖全部体育工作的运行机制，后来随着为国争光任务越来越重、要求越来越高，它又逐步退守为竞技体育专有的工作机制。这样一个不断退缩的过程，不仅一开始就造成体育部门与教育、文化、卫生等相关政府部门之间缺乏必要的横向沟通与协同，而且后来也在系统内一定程度上造成了竞技体育与群众体育以及与后来的体育产业工作之间的脱节，致使举国体制有名无实，系统内外协同发展的能力越来越弱，聚合全社会资源推动发展的能力也越来越弱。在体育整体发展水平不高的阶段，即使聚合和协同能力不强，通过缩短战线、突出重点、集中优势兵力打歼灭战的办法，也可以取得很好的业绩，但是，随着我国体育发展水平的快速提高，特别是进入全面建设体育强国的新阶段，现行举国体制聚合和协同能力弱的问题就必须下决心解决，否则我们就没有能力迈开新脚步，开启新征程。

1.3 制约市场与社会参与

举国体制是典型管办合一的体制，它依靠财政支持，在体育系统内封闭运行。改革开放以来，尽管我们也对举国体制进行了局部的调整，也希望给市场和社会留出参与竞技体育发展的空间，然而，一方面举国体制长期是各级财政无偿投入的，只要能拿金牌或奖牌，基本都能得到足够的资金支持，使用单位根本没有成本和投入产出概念，同时，所有因投入产生的有形和无形资产都属国有。这种情况下，市场主体参与时就会遇到成本难以控制、产出变现渠道不畅、资产所有权属不清等实际问题，致使市场主体参与竞技体育不能按商业逻辑行事，产出上除了可以在一定程度上彰显企业的社会责任，很难获得合理的投资回报和必要的利润空间。另一方面，部分高校和行业协会也开始以举办高水平运动队的方式参与竞技体育，但由于在基础设施、人才队伍、支撑保障等方面与体制内的队伍比差距明显，且在一些支持保障政策方面并没有获得公平待遇，致使备战效率和金牌产出率较低，也影响到社会组织参与竞技体育的积极性。总之，由于市场主体参与没有利润空间、社会组织参与专业化程度不够，产出效率不高，使得竞技体育政府直接办的路径锁定越来越强，市场和社会参与的难度越来越大。

1.4 多元综合功能发挥不畅

举国体制以在重大国际赛事中多拿金牌、为国争光为核心目标，严密组织、科学实施，取得了一个又一个辉煌成就，极大地提升了我国的国际地位和全球影响力，在服务国家政治外交战略目标实施方面取得了显著的成绩。但是，从全球体坛看，真正的竞技体育强国不仅能在世界大赛上稳定取得优异成绩，而且还能把竞技体育发展成果转化为国家的政治影响力、经济生产力、社会亲和力、文化传播力，引导和激励全体国民广泛持续地参与体育运动。相比之下，我国竞技体育举国体制的实施效能尽管在提升国家政治影响力方面可以得一个高分，但是封闭在系统内的竞技体育与经济发展无涉，与社会发展和文化建设也缺少互动，特别是在充分发挥竞技教育的功能，引导和激励广大青少年广泛参与体育运动方面做得不够，这就使得竞技体育应有的多元综合功能得不到充分发挥。同时，单一目标的锁定也使得整个体制缺乏必要的弹性和柔性，活力和创造性也显不足。

2 新时代坚持和完善举国体制的战略意义

2.1 坚持的理据和实践意义

马克思曾经说过：“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造的。”[5]新时代是对新中国成立以来特别是改革开放40年来我国经济社会发展作出全面总结的基础上，面向新的战略目标所作的历史分期，是在继承条件下对新的时空条件作出的创新性标定，是变与不变的辩证统一。不变的是基因和内核，是坚持党的坚强领导、坚持中国特色社会主义发展道路和以人民为中心的发展理念；变化的是内涵与外延的丰富与拓展，是习近平新时代中国特色社会主义思想，是社会主要矛盾的历史转变，是建设现代化经济体系，是建设美丽中国和推动构建人类命运共同体等。

对体育工作来说，新时代坚持和完善举国体制同样是变与不变的辩证统一。其中不变的坚持，至少应该包含以下几方面。一是必须始终坚持党对体育工作的绝对领导，这不仅是政治体制的规定性，是政治纪律，更是新中国成立以来我国体育事业飞速发展历史经验科学总结的基本结论，它指引方向，确立道路。二是必须坚持政府的主导与统筹。“强政府”是举国体制国际比较视野下的基本特征，也是中国体育取得辉煌业绩的根本制度支撑。关系14亿人的身体素养和幸福生活的体育事业如果没有强有力的政府来主导和统筹，仅凭社会和市场来内生自发运营，不仅需要长时间培育的比较成熟的市民社会和比较健全的市场经济来支撑，而且即使已经具备这样的条件也很难避免不公平、不均衡、不充分的问题。当然，我们要坚持的“强政府”并不是指机构扩充、人员增加、财政统包等外延意义上的强，而是指政府效能、人员素养、部门协同以及调动社会和市场力量发展体育能力等方面的强，是内涵和效率上的强。无政府主义的体育发展观既带不来效率，更带不来公平。三是必须始终坚持以人民为中心的发展定位，这是初心和宗旨。保障最广大人民群众的基本体育权益，不断满足国民日益增长的多层次、多样化的体育需求，实现人民群众对美好生活的新期盼，是举国体制存在的理由和基石，失去这块压舱石，举国体制就会在涡流中打转，就会失去方向和前行的动力。四是必须坚持强体与强国的统一。举国体制是强体的制度安排，更是强国的制度安排，二者互为支撑。一方面体育强、中国强；另一方面，中国强又在更高的层次和能级上推动体育强。强体是强国的表现，强国是强体的支撑。坚持举国体制就要坚守这样的内在逻辑，始终把体育发展融入国家发展的大局中去，在服务国家战略中找空间、找动力，推动体育与经济社会的协同发展。

坚持党的领导，坚持政府主导和统筹，坚持以人民为中心，坚持强体与强国的统一，是举国体制质的规定性，也是举国体制的核心价值。没有这样的坚守，举国体制在实践中就会失去方向、失去规约，就极有可能陷入指导思想上的混乱，带来对举国体制的任意裁剪，破坏体制运行的内在机理，给体育工作带来严重冲击。所以，坚持是本是源，是完善的前提和基础。没有坚持，为什么完善、完善什么、如何完善这样的根本问题就找不到通路和答案。

2.2 完善的理据与战略价值

在坚持举国体制前提下完善举国体制，是保持和提升制度效率的必然要求。根据新时期体育发展战略目标和快速变化的社会经济环境，对举国体制的内涵和外延作必要的调整和拓展，使体制运行的内部环境更顺畅、外部支撑更强劲，是真正坚持举国体制应有的科学态度。只讲坚持不讲完善和只讲完善不讲坚持，都会走向事物的反面。

举国体制作为我国体育事业运行的主机，在几十年的运行中出现部件老化、动力衰减、传导阻滞、产出下降难以避免，必须根据新的发展目标和时代要求对系统进行迭代的优化设计和全面的更新改造。完善举国体制，一是要对举国体制内涵中应有要件的缺失进行补充和修复。把举国体制作用面从竞技体育扩展到整个体育，从体育系统扩展到全社会，还原举国体制的本来涵义，形成全国、全社会协同联动、共建共管共享的新机制。二是动力更新。要将过去政府独轮驱动转型为政府、社会、市场、公民个人四轮驱动，将政府的财政支持、社会的自愿服务、市场的产业投资、公民的体育消费四股力量汇聚起来，实现体育发展的新旧能动的转换，打造支撑体育强国建设的新引擎。三是组织重构。要根据经济社会发展的快速变化，规范政府行为，打造勤政廉洁高效的体育行政部门，推动各类体育社会组织改革，给体育社会组织赋能，健全网格化的体育社团组织体系，以加快发展体育产业为抓手，引导和鼓励各类市场主体投资体育运动，培育和打造一批专业化程度高、市场竞争力强的现代体育企业，形成政府组织规划引领、社会组织和市场组织广泛参与的新型组织构架。四是激励约束机制再造。要根据政府组织、社会组织、市场组织的不同性质，建立健全相应的激励和约束政策，要高度重视单纯的物质奖励带来的从业者的“打工心态”和激励边际效应快速递减的实际问题，要更加重视精神和荣誉激励手段的运用，从调动从业者的主人翁意识、责任意识、荣誉意识来消解物质奖励尤其是金钱奖励对责任感、爱国心的侵蚀。

举国体制作为一个被实践证明具有良好制度绩效的体育管理体制和运行机制，要想在全面建设体育强国的新征程中持续发挥作用，必须根据经济社会发展的不同阶段和体育发展的实际情况作持续动态的修复和完善。唯有将修复和完善置于坚持的始终，举国体制才能焕发强大生命力，才能开创新时代体育强国建设的新伟业。

3 充分发挥市场机制的重要作用

面对全面建设体育强国新的战略任务，当前举国体制运行中存在的突出问题是资源不够、动力不足、机制不活、人才和科技支撑不强、创新创造能力孱弱等。解决这些问题一项战略性举措就是充分发挥市场机制在体育发展中的重要作用，通过市场机制的引入和强化来聚资源、添动力、活机制、补短板和强弱项。

3.1 市场机制在体育发展各领域发挥作用的基本情况

改革开放以来，随着我国经济体制转轨的历史进程，市场机制开始逐步引入体育领域。从20世纪80年代中期体育部门的场馆租赁、单位创收，到90年代中期强调以体为主、多种经营，明确提出发展体育产业，推进单项协会实体化改革，发行体育彩票，推动部分项目进行职业化试点改革，直到最近几年国务院连续发布多个加快发展体育产业的政策文件，推动体育产业全面发展，市场机制在体育领域发挥作用的场域越来越大，功能越来越强。今天，市场机制已经成为我国体育发展中一个不可或缺的内在机制，在促进观念转变，培育成本、竞争、效率意识，引进增量资源、盘活存量资源，引导体育投资，培育体育市场，激活体育消费，打造和培育有竞争力的体育企业和品牌，带动行业技术进步，多渠道培养体育人才等方面都发挥着重要作用。当然，由于体育事业整体上仍属于社会公共事业，群众体育、竞技体育、体育产业三大业务板块各自属性存在差异，因此，市场机制在不同体育业务领域发挥作用的程度也不尽相同。

3.1.1 市场机制在群众体育发展中的作用

群众体育是关乎全体国民身体素质、健康水平和生活质量的社会公共事业，强调的是政府责任，这样的属性致使我国群众体育运行在相当长的一段时间内与市场机制无关。但是，近年来随着持续推进的社会公共事业改革，特别是全民健身广泛深入的开展，人民群众对个性化、专业化、高品质运动参与需求快速增长，市场机制在群众体育发展中也开始发挥作用。一是，政府为实现公共事业的管办分离，提高公共产品提供的效率，不断增加政府购买，培育了一批有事业心、责任感的体育社会组织和体育市场组织，初步形成了一个全民健身公共服务的政府采购市场，既激活了体育健身产业，又提高了政府提供基本体育公共服务的质量和效益。二是，随着中产阶级群体的迅速扩大，越来越多的国民对超越政府提供的基本公共服务的更高层次的专业化、个性化的专项运动需求快速提升，路跑、骑行、自驾、铁人三项、滑冰滑雪、水上运动、击剑、网球、高尔夫、潜水、航空运动成为广大中产阶级先锋人群追逐的对象，推动了大户外运动产业和中高端体育培训产业的快速发展，成为群众体育消费化呈现的新场景。三是，群众体育的快速发展催生了一批专业化群众体育赛事公司和品牌化大众体育赛事，最具代表性的有主营马拉松赛事的智美体育，品牌赛事是“奔跑中国”，主营大众足球赛事的广东粤超体育发展股份有限公司，品牌赛事是“粤超足球联赛”，主营徒步越野赛事的北京行知探索文化传播有限公司，品牌赛事是“玄奘之路商学院戈壁挑战赛”等。随着全民健身向纵深发展，群众体育将日益呈现基本公共服务与大众健身休闲产业协同联动发展的新格局，市场机制在推动群众体育发展中的作用将更加显著。

3.1.2 市场机制在竞技体育发展中的作用

现代竞技体育由以奥运会为最高水平的业余体育和以职业体育组织专业运营的职业体育两部分构成。从属性上看，它是准公共产品，其中，市场接受度低但又是为国争光必须的奥运项目基本属于公共产品，由政府财政资金支持发展，市场接受度较高的奥运项目整体上仍属于公共产品，但可以开展补偿式运营，由财政资金和商业赞助资金共同支持，职业化的运动项目则是具有一定公益性的私人产品，主要由市场运作的商业收入支撑运营。因此，相比群众体育，市场机制在竞技体育运行中发挥的作用更大。一是，非职业化的奥运项目大多开展国家队商业权益的市场化开发和明星运动员商业代言的市场化运作，通过赞助和商业广告代言获得一部分资金，支持项目发展。二是，职业化运动项目面向市场，引导和鼓励社会资本投资职业俱乐部，组建职业联赛，开展市场化运营，联赛公司和各俱乐部通过赛事媒体版权交易、赞助商开发、门票销售、球队冠名、球员交易、特许产品开发等获取资金，既支持联赛运营，又反补本项目的青训和女线。目前，我国已形成中国足球协会超级联赛、中国男子篮球职业联赛、中国排球超级联赛、中国乒乓球俱乐部超级联赛和中国羽毛球俱乐部超级联赛五大职业赛事品牌，既满足了广大球迷对高水平赛事的观赏性需求，又推动和促进了球类运动项目的普及与提高。三是，以市场化机制培育和打造了一批高水平商业化品牌赛事，最具代表性的有F1上海站、中国网球公开赛、上海大师杯网球赛、环青海湖国际公路自行车赛、国际田联黄金联赛上海站、中国杯帆船赛、中国斯诺克公开赛、沃尔沃中国高尔夫球公开赛等。四是，出现了一批市场化的高水平优秀后备人才培养机构，如王菲篮球学校、徐根宝足球学校、匠心之轮国际网球学校、东莞篮球学校、观澜湖高尔夫学院等。五是，创新了家长与市场共同培养高水平优秀运动员的培养模式，典型案例有斯诺克运动员丁俊辉模式，高尔夫球运动员冯珊珊、李昊桐模式。竞技体育是现代体育的高光领域，能见度高、影响力大，具有与市场机制内生连接的天然优势，随着我国运动项目管理体制改革的不断推进，市场驱动竞技体育发展的能级还会不断提高。

3.1.3 市场机制在体育产业发展中的作用

体育产业是提高消费者生活质量和生命质量的幸福产业，是现代生活服务业的重要组成部分。尽管作为新兴产业政府通过产业政策给予了一定的支持，但明确的产业属性决定了市场机制是体育产业发展的主机制。改革开放以来，我国体育产业从无到有、从小到大，在规模、结构、质量和效益四个方面都有了快速提升。根据国家统计局正式发布的体育产业统计数据，2008—2016年，我国体育产业总规模和增加值总体呈现持续上涨的态势，2008年体育产业总规模为4 628.0亿元，实现增加值1 554.7亿元；2016年体育产业总规模为19 011.3亿元，实现增加值6 474.8亿元。与2008年相比，2016年体育产业总规模涨幅达到310.8%，年均增长率为19.32%；体育产业增加值涨幅达到316.5%，年均增长率为19.52%[1]。同时，体育产业体系不断健全，各类市场主体不断壮大，在工商局注册的各类体育企业法人成倍增长，并形成一批有国际竞争力的体育企业和知名品牌。体育产业与文化、教育、旅游、医疗、养老等相关产业融合发展呈现良好势头。当然，市场机制在推动体育产业快速发展的同时，也出现一些值得高度关注的投机现象，比较典型的是2014年以来，随着《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》的颁布，全社会出现了投资体育产业热，一些不法商人也利用体育产业和足球产业的政策红利大搞资本运作，甚至把体育产业投资作为资本外逃的通道或对冲人民币下行风险的工具，致使体育产业在一定程度上出现脱实向虚和泡沫化现象，给体育产业健康发展造成了冲击。但总体上讲，市场机制在推动我国体育产业快速发展方面发挥了重要作用。今天作为五大幸福产业之一的体育产业已经成长为推动中国经济高质量增长的新动能、新业态。

3.2 当前制约市场机制发挥作用的突出问题

虽然改革开放以来，市场机制在推动体育发展方面已经发挥一定的作用，但是面对建设体育强国新的战略目标，我们还需要进一步激活市场机制的重要作用，进一步化解制约市场机制发挥作用的突出问题。

3.2.1 思想和行为上的僵化保守

举国体制的制度本原是计划经济，尽管这一体制在社会主义市场经济体制下已经运行了几十年，但计划经济的“遗传基因”仍然强大，对体育人思想方式和行为方式的锁定和规约依然明显。突出表现在对政府包办、自己主办的无限眷恋，习惯于财政给多少钱办多少事，对资本和市场进入天生恐惧，对市场机制介入后带来的一定程度的失序和管理难度的增大极不适应，只愿接受资本和市场带来的利益不愿承担由此产生的义务和责任，成本意识、合同意识、风险意识淡薄，以及各级体育行政部门直属的事业单位浓重的行政化管理和行为方式等。思想上对资本和市场的排斥必然会带来行为上对充分发挥市场机制作用的抵触。

3.2.2 对体育属性的机械理解

体育属于社会公共事业，这是整体上的判断。实际上，随着现代体育体系的不断拓展和功能的日益多元，对体育属性的判断也应细化到体育各子系统才更加准确。譬如学校体育、群众体育中的全民健身公共服务体系属于社会公共事业是准确的，但是群众体育中超出基本公共服务之外的消费性健身需求和竞技体育中职业体育部分就具有产业属性，而体育产业尽管整体属于服务业，但国有公共体育场馆服务业也具有一定的公共属性。目前，由于体育系统中相当一部分人不愿意承认体育各子系统都具有事业和产业的双重属性，并以体育属于公共事业为由拒绝市场机制的介入，甚至想把已经发挥市场机制的领域拉回到公共事业范畴，这也一定程度上制约了市场机制在体育发展中发挥更大作用。

3.2.3 “放管服”不到位

“强政府”是举国体制的基本特征，但在体育发展的不同阶段，“强政府”的表现形式和作用方式应有所不同。过去的强是体育行政部门管办一体、事无巨细、一包到底的强，现在强则应是通过“放管服”充分调动各方力量，特别是社会和市场力量再整合的强。目前，放的不够一方面是指向教育、文化、科技、医疗卫生、工青妇等部门放得不够，不能很好地发挥它们在体育人才培养、体育文化建设、科技支撑助力、医疗服务保障等方面的重要作用；另一方面，是指向各类体育社会组织和体育市场组织赋能和支持不足。管的不够主要是指对体育市场有效监管不足，对虚假投资、不公平性竞争以及保护广大体育消费者权益的工作做的不够。服不到位则是指只放不管，把放看成是卸包袱，而不是放出去送一程，确保放的有效。典型事例就是赛事审批权下放后，市场办赛主体遇到的一系列新情况，导致办赛难的问题依然无法解决，而体育部门并没有进行跟踪服务，帮助协调解决相关问题。“放管服”不到位，也必然影响市场机制在体育发展中发挥更大作用。

3.2.4 对体育部门名下的国有资产重保护、轻开发

体育部门名下有大量的有形和无形的国有资产，盘活这些存量资产，实现国有资产的增值保值本是各类资产持有人的基本责任。但在实际工作中，不愿开发却是普遍现象。主要原因是开发不仅无激励，而且还存在较大的风险。由于体育部门名下的国有资产主要在各类体育事业单位中，它们在经费管理中均是参公管理，过去单位创收后有很好的激励和不菲的收入，当前收支两条线，经营收入不能直接用于增加单位职业的工资和福利，盘活国有资产，实现资产保值增值的积极性明显下降。不开发、少开发最多是工作不到位，而多开放不仅会增加消防、安保、环境等方面压力，而且也无激励，无法体现多劳多得，单位领导和职工都倾向于多一事不如少一事，只要看护好国有资产，不被他人侵占，就算完成任务。这也是近年来国民体育消费快速增长，而体育部门经营活动没有得到相应地快速提升的主要原因。

3.2.5 漠视投资人应有权益

体育部门的主体是各类直属于体育行政部门的事业单位或龙头性体育社团，主要由政府财政资金支持运转。改革开放之后，尽管这些单位也在运用市场机制开展一些经营活动，吸引一定社会资本投资体育事业和体育产业，但长期在计划经济体制下养成的“政府意识”和“甲方思维”并没有明显改变，这就造成实际工作中经常会出现不尊重投资人，随意修改、变更甚至终止合同，在合同中明确给予赞助商的权益在执行中不落实或大打折扣，以及随意干预投资人正常的经营活动等情况，致使投资人应有权益受损，产生不好的社会影响，让更多更优的社会资本望而却步，影响体育事业和体育产业做大做强。

3.2.6 支持体育产业发展的优惠扶持政策落不到位

国发〔2014〕46号文件发布以来，国务院又连续颁布一系列鼓励和支持体育产业发展的相关扶持政策，在规划、财税、土地、能源、人才等方面都给予支持发展，但从政策落地的情况看，总体上还有明显差距。一是各省（市）落实国务院政策的质量差异较大，相当一部分省（市）还是在形式贯彻，尽管也出台了实施意见，但“照搬照抄”的居多，对一些方向性、指引性的政策没有结合本地实际细化落实。二是体育行政部门协调发改、财政、税务、人事、土地、能源等相关政府部门督促政策落地的能力较弱，有政策难执行或不执行的情况还比较普遍。

3.3 充分发挥市场机制重要作用的对策举措

通过充分发挥市场机制来促进体育发展，是世界主要体育大国和强国的通行做法，它对推动一国体育的创新发展、高质发展具有不可替代的重要作用，结合我国的实际情况，当前在这一方面主要应做好以下几个方面的工作。

3.3.1 突破禁锢，释放市场空间

当前我国经济正在遭遇前所未有的困难，作为幸福产业和具有逆周期成长特性的体育产业，必须自加压力，加快发展，为稳经济、保就业做出更大贡献。要进一步解放思想，实事求是，下决心突破思想禁锢，在建立健全相关制度和出台负面清单的基础上，放开对高尔夫产业、运动博彩产业的政策限制。从体育产业高度发达的欧美国家看，高尔夫都是各国运动项目产业中的最大产业。美国现有15 350个高尔夫球场，高尔夫产业每年创造近700亿美元的产值，提供198万人的就业[3]。包括赛马在内的各项运动博彩（合法赌博业）是多数欧美国家发展体育运动的资金来源，也是公民支持社会公益，“微笑纳税”的主要渠道。我国目前已停止对新建高尔夫球场的审批，整改后保留下来的496家[2]，由于环保、税收、用水价格等方面原因也经营困难，而以赛马为代表的运动博彩则实行的是禁止性政策，这在一定程度上造成了国内高端体育消费外流（出国打高尔夫球和滑雪的人数骤增）和地下私彩盛行，既制约了体育产业发展，也不利于化解当前经济发展面临的诸多困难，保障和促进社会就业。

3.3.2 正确理解体育的经济社会属性

现代体育是事业与产业的结合体，它的不同组成部分以及同一组成部分中的不同领域都具有不同的属性，不能简单地将体育整体上界定为事业或产业了事。当前，对我国体育发展来说，更重要的是要防止盲目夸大体育的公益性，把体育的各个部分都视为公共事业，都要政府来管和办，不愿承担现代体育应有的产业发展责任，排斥资本和市场的介入，拒绝向社会和市场开放资源。这是因为，这样的想法和做法在体育部门很有“市场”，改起来很难，回潮却特别容易。为此，必须借纪念改革开放40周年的有利时机，在体育界推动新一轮解放思想、实事求是的思想运动，从思想观念和行为方式上强化发展体育产业的时代责任，推动包括公共体育服务在内的市场化运行、产业化发展的改革与创新，最大限度地调动社会和市场力量来和我们一起推进新时代体育强国建设。

3.3.3 努力营造公平公正的市场竞争环境

公平公正的市场竞争环境是市场机制发挥作用的必要条件。要制定公平保护各类投资主体合法权益的政策，凡向国企开放的也要向民企开放，要依法保护中小体育企业的权益，破除地方国企对本地体育市场和体育资源的垄断，促进公平竞争。要加强对各类体育市场的监管，坚决查处欺诈、骗费、产品和服务质量不达标等一切危害广大体育消费者权益的经营行为，保护消费者利益。同时，要在体育界倡导诚信文化，与“信用中国”合作，建设体育产业企业和个人信用体系，曝光失信企业，奖励和表彰诚信企业。

3.3.4 推动体育管理体制改革

要按照《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》的要求，以服务全面建设体育强国为目标，推动体育治理体系和治理能力现代化。通过深化体育行政机构改革、体育社会组织改革，特别是全国性单项运动协会的改革来理顺政府与市场、政府与社会的关系，推动地方性、行业性和基层体育组织建设，鼓励各类社会资本投资体育产业，切实将办体育的职能交给社会和市场，让社会成为发展群众体育的主体，让市场成为发展体育产业的主体，将强政府的作用从过去自己管、自己办转变为具有充分调动社会和市场力量来全面办体育的组织协调和服务能力，将体育行政机构的“瘦身”与“健身”结合起来，构建更具活力和效率的体育管理体制，为市场机制在体育资源配置中发挥提质增效作用提供制度保障。

3.3.5 深化政府“放管服”改革

要按照国务院推进政府职能转变和深化“放管服”改革的要求，结合体育工作实际将该管的事管好管到位，该放的权放足放到位，该服务提供的服务提供到位[4]。要按照全国一盘棋和功成不必在我的大体育发展观，主动向教育、科技、卫生、文化、旅游等相关职能放权，向地方体育行政部门放权，向全国单项运动协会放权，同时，把该行使的行业管理职能履行好。要树立服务型政府的理念，切实做好为各类体育社团法人和体育企业法人的服务工作，帮助它们解决实际运营中遇到的共性问题，降成本、增效率，努力营造法治化、国际化、便利化的体育发展环境和营商环境。

3.3.6 增加对各类市场主体的政府购买

要在规范体育行政部门政府职能的前提下，明确政府购买的主体，要分体育工作的具体业务领域制定政府采购的目录，以提供体育公共服务最大化、最优化为原则，增加向各类市场主体和专业机构的政府购买。要调动社会资本的积极性，引导社会资本投入政府购买服务项目，创新政府、市场和非营利组织的合作机制。要严格规范政府购买服务流程，加强监管，实现阳光政府购买，杜绝单位部门对政府购买服务项目的权利寻租和超范围购买。要进一步完善政府购买公共体育服务的绩效评价体系，创建政府购买公共体育服务的人民听证制度，建立政府购买体育公共服务的网络平台，推动政府购买体育公共服务的法治化和透明化。

4 建立举国体制与市场机制相结合的新机制

构建举国体制与市场机制相结合的新机制，是全面建设体育强国战略目标的实际需要，是创新实践中国特色体育道路的核心要件，它关系到体育发展的新旧能动转换和提质增效，必须从理论创新和实践探索两个方面推动新机制的落地和有效运行。

4.1 建立新机制的总体思路

按照党的十九大报告提出的“充分发挥社会主义制度优越性，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”的总体要求，在充分分析举国体制和市场机制在体育发展中的优势和劣势的基础上，推动举国体制优势与市场机制优势的系统耦合和功能性互补。总的原则是政府主导下的市场有效参与，市场机制补举国体制调动资源能力不强、激励和约束方式单一、资源使用效率不高、推动创新和突破关键技术的能力不强等；举国体制补市场机制的无序，防止投机和恶性竞争。重点是充分激活市场机制在体育发展中的作用，以改革完善体育领域内的产权制度和资源市场化配置为抓手，实现产权有效激励、要素自由流动、竞争公平有序、企业优胜劣汰；改革体育领域国有资本授权经营体制，推动国有体育企事业单位布局优化和战略性重组，做大做强做优国有体育企业，试行国有体育场馆混合所有制改革，促进体育领域国有资产保值增值，有效防止体育领域国有资产的隐形流失。目的是解放和发展体育生产力，调动一切可以调动的资源和力量，全面建设利国惠民的体育强国。

4.2 新机制的基本框架

从理论上讲，构建举国体制与市场机制相结合的新机制，是一个既能继承和发扬举国体制优势和长处，又能用市场机制的长处来弥补举国体制不足的系统化制度安排。对照现行体育运行机制，新机制的新，主要应体现在：

第一，多元的体育发展主体。推动由政府体育行政部门及其所属的事业单位单一主体向多政府部门、多层次社团法人、多种所有制的企业法人和公民个人的多元主体转变。这是参与机制运行主体构成上的新。

第二，强劲的体育发展动能。推动由单一的政府财政拨款+彩票公益金支持向财政拨款、运动博彩公益金、市场投融资、社会捐赠、自愿服务、大众体育消费等多方支持转变。这是体育发展的新旧动能转换，是发展动力上的新。

第三，集约化的体育发展模式。推动由主要依靠集中资源投入的粗放型向注重科技引领、创新驱动的集约型转变。这是体育发展模式上的新。

第四，高效的体育运行管理。推动由单一的行政型向强化政府公共服务职能、充分发挥体育社会组织的微观主体作用和市场配置资源的决定作用相结合转变，打造“强政府、大社会、壮产业”的运行管理构架。这是体育运行管理上的新。

第五，更高的体育发展格局。推动由突出竞技体育向以青少年体育为基础、群众体育为基干、竞技体育为带动、体育产业为支撑的全面发展转变，努力实现体育的全面协调可持续发展。这是体育发展格局上的新。

第六，创新的体育发展理念。推动由单纯的重运动成绩、重为国争光向以人民为中心、服务民生、推动经济社会和人的全面发展服务转变。这是体育发展理念上的新。

同时，要进一步健全与新机制配套的激励约束机制和保障机制。激励机制要由区分体育事业不同的组成部分来更有针对性进行设计，对青少年体育、群众体育、非职业化的竞技体育要在主要运用精神激励、荣誉激励的基础上，补充和增加必要的物质奖励；对体育产业和产业化的职业体育要在合理运用利益激励的同时，更加重视运用好荣誉激励和精神激励，转变从单纯的利益驱动向利益、使命、责任感多元驱动转变，调动体育产业从业者和职业体育从业者的心性力量。约束机制要由单纯的行政纪律约束或单纯的经济处罚约束向行政约束、合同约束、成本约束、绩效约束、经济处罚和法律追责等多手段约束转变。保障机制要从重竞技体育、重特殊人群向解决全民体育的共性基础性问题聚焦，切实在公共体育空间和场地设施不足、群众性体育赛事活动组织难、场地缺、风险高、体育赞助税收减免、体育自愿服务机制建立、体育消费促进、体育创新创业促进、体育活动公共责任险政府购买等方面提供支撑和保障。

4.3 不同体育领域新机制的作用方式

由于体育不同部分属性不同，关于新机制的探讨还有必要深入到体育三大主体性工作中去展开。

4.3.1 群众体育的新机制

群众体育整体上属于社会公共事业，主体责任是政府的公共服务职能。但是随着人民群众生活水平的不断提高和追求美好生活愿望的日益迫切，超出基本公共服务的更高层次的多样化、个性化的运动健身消费需求也在不断活跃和提升，而这一部分需求的满足，则应充分发挥市场机制的作用，决不能将群众体育的公共服务属性无限放大，进而拒绝或排斥市场机制在部分发挥主导作用。鉴于这样的复合属性，群众体育新机制在实践中的推动主要应强化以下几方面工作：

第一，推进群众体育委员会制度，将与群众体育开展有关的所有政府部门纳入委员会构架，将提供群众体育公共服务由体育行政部门一家提供向多家政府部门共同提供转变，特别是要强化教育、文化、卫生、旅游、农林、水利、科技以及军队、妇联、共青团的职责，敢于并善于向这些部门放权，真正发挥举国体制政府主导、全国一盘棋的优势。

第二，增加向各类体育社团和市场主体购买群众体育公共服务的力度，有效提高政府提供服务的效率和效能。在全面总结上海、江苏、浙江在政府购买群众体育公共服务方面的成功经验的基础上向全国推广。要建立健全公平公正的政府购买群众体育公共服务制度，避免向体育系统内社团倾斜，特别是要防范向一些“僵尸型”体育社团的购买。要把政府购买群众体育公共服务作为盘活群众体育存量和调动及引进增量的重要手段，用活用好。

第三，强化全国性单项运动协会发展群众体育的职能，建立健全各运动项目协会群众体育发展的评价标准，开展群众体育“十佳”运动协会评选，并在体育彩票公益金中设立专项奖励金，鼓励运动项目协会抓项目普及，制定和完善项目的业余技术等级评定制度，开展群众体育的积分赛、评级赛和升级赛，培育和塑造一批“草根健将”和“项目达人”，推动群众体育项目化、高端化和个性化发展。

第四，将群众体育中非基本公共服务全部纳入健身休闲产业，全面向市场开放。制定引导和鼓励政策，扶持群众身边生活化、网络化的中小体育健身和运动健康促进企业的发展，推动健身休闲产业供给侧改革，推动群众体育与文化、旅游、商业在内容、平台、渠道、信息、人才等方面的融通发展，创新商业模式和消费场景，带动群众体育品质跃升和大众健身休闲消费的不断升级。

第五，参照国际奥委会TOP赞助商计划，制定并实施“中国群众体育TOP赞助商开发计划”，开展群众体育的公益化营销，用群众体育的厚基础、宽网络、聚人气、生活化的场景营销价值与市场换资源，为各类企业履行并彰显社会责任提供新平台，为群众体育健康可持续发展提供新动能。

4.3.2 竞技体育的新机制

竞技体育承载着为国争光、发展体育产业、引领和带动群众体育发展三大使命，它由以奥运会为最高舞台的业余体育和以高水平职业联赛为代表的职业体育两部分组成。从属性上看，前者属于公共产品，主体责任在政府，后者属于私人产品，主体责任在企业。当然，鉴于职业体育这一私人产品具有很强的外部溢出的正效应，竞技体育整体上界定为具有产业属性的公共事业可能更加符合实际。推动举国体制与市场机制相结合的新机制在竞技体育发展实践中的运用，重点要做好以下几个方面的工作：

第一，突破竞技体育部门独家办的封闭格局。要通过战略合作、授权委托、竞争性招标等多种形式向中央其他部委、地方政府、大型企业、著名高校、国内外高水平专业机构分解任务，落实独办、联办和协办的权利与责任。要根据项目特点和发展水平探索多种形式的国家队组建方式，推动竞技体育大家办、竞争办，真正发挥举国体制的制度优势。

第二，运用市场机制，构建充满活力的竞技体育要素市场。面向国际国内两个市场、两种资源，围绕竞技体育人才、科技、信息、医疗保障、专项器材装备等核心要素，制定要素流转、对价和交易制度，引导和鼓励各类市场主体进行专业化的人才培养和专项产品、服务的研发与产生，提高竞技体育各类举办主体要素资源配置的效率和效益。

第三，推动更多运动项目职业化发展。从业余到专业（半职业）再到职业是现代竞技体育发展的基础脉络。运动项目的职业化发展代表着分工不断细化、专业度不断提高，当前我国与欧美竞技体育强国相比，主要差距就在于整体运动项目职业化程度较低，不能很好利用市场机制在资源高效配置、人员充分激励和有效约束等方面的优势。推动运动项目职业化发展，一方面要创造条件让更多的集体球类项目走团队体育（team sport）职业化发展道路，即以项目职业联赛为龙头，上带国家队、下带青少年的发展模式；另一方面，要积极推动有商业价值的非团队项目走个体项目（individual sport）职业化发展道路，即鼓励和支持本项目顶尖运动员参加国际职业机构组织的分站赛、巡回赛、大奖赛、年终总决赛获取世界排名、赚取赛事奖金的运作方式。加快运动项目职业化发展不仅是发展体育产业的需要，更是从根本上提高项目竞技运动水平的迫切需要，对这一点一定要有清醒的认识。

第四，充分激活竞赛市场，培育壮大市场化办赛主体。充分发挥竞赛的杠杆作用，是加快发展竞技体育的根本之策。选材、训练、竞赛，竞赛是杠杆，竞赛工作做好了会极大地拓展选材的面，并显著提高训练的针对性、实效性。当前我国竞技体育发展中的突出问题是，专业和业余两个竞赛体系不健全，特别是在后备人才培养过程中练多赛少的问题十分突出。由于青少年赛事太少，卷入的青少年就少，选材面就窄，由于赛事太少，业余训练的针对性就不强，训练效果提升的就慢。目前，我国青少年赛事主要由教育部门和体育部门分别举办，但是两个赛事体系都不健全，且存在互斥和掣肘的现象。解决的办法就是两个部门都要向社会和市场放权，都要从办赛为主向管赛为主转变，切实把青少年草根赛事的举办权交给社会和市场，并在政策上支持各类社会主体创办赛事、持续运营。健全的赛事体系、活跃的竞赛市场，既是体育产业繁荣发展的标志，更是竞技体育持续健康发展的保证。

第五，加快建立一支高素质的经纪人队伍。赛事的活跃、运动项目和运动员职业化发展以及赛事和运动员商业价值的开发都离不开高素质的体育经纪机构和高水平的体育经纪队伍。欧美经验表明，竞技体育发展水平，特别是职业体育的发展水平与体育经纪人数量和质量成正比。目前我国体育经纪人队伍的现状是数量少、质量低，主要原因是单一的国家培养体制和行政化的项目运行管理方式。破解的办法：一是要推动竞技体育大家办；二是要深化单项运动协会实体化改革，打破竞技体育要素系统内配置和行政化垄断，为体育经纪机构提供专业化服务留出空间；三是要引导和鼓励体育经纪机构重心下沉、深耕项目、长远发展，对在球员培养、球星挖掘、关键信息获取、核心技术突破、自主品牌赛事打造等方面做出突出贡献的经纪机构和经纪人给予必要的精神和物质奖励。经纪人队伍是现代竞技体育工作体系的重要组成部分，关系到竞技体育创新发展、高质发展，必须给予足够的重视。

4.3.3 体育产业的新机制

体育产业是市场经济条件下体育事业中可以进入市场部分的产品和服务的集合体，它的产业属性没有争议。举国体制与市场机制相结合的新机制在这一领域的实践，主要是落实市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。结合当前我国体育产业发展的实际，重点要做好以下几方面的工作：

第一，用改革激发活力。确保市场在体育产业资源配置中的决定性作用是新机制的立足点。要深化体育行政部门“放管服”改革，大力推动运动项目管理体制改革，加快推进体育事业单位和社团改革，积极推进公共体育场馆“双改”，破除一切阻碍市场发挥决定性作用的体制和机制障碍和不必要、不合理的技术壁垒，对目前禁止性和限制性发展的运动项目进行重新甄别和界定，最大限度地释放市场空间，激发投资和消费。

第二，用开放协作聚合发展动能。体育产业是优质的内容产业，能带来极高的人气和大量的人流，但在实际运营中也存在运动场景消费连接不畅、商业模式构成要素不全、变现渠道单一、投资回报率低于预期的问题，致使产业持续健康发展的动能不足。解决这一问题，最根本的办法就是要加大开放、加强协作，既要在行业内实施“体育+”，又要在行业外倡导“+体育”，要以更加开放的心态，积极推动文体旅融合发展、体医养联动发展，鼓励引导跨界融合、创新发展。开放产生协作，协作带来聚合，而聚合产生的裂变才能释放出强大的能动，推动体育产业快速发展。

第三，用政策引导市场预期。体育产业是一个极具成长性的新兴产业，投资机会多，发展空间大。但作为新兴产业也具有容易一哄而上、盲目投资以及投资变现渠道单一和商业模式不成熟的特点，把握不好，极易走偏，造成产业发展大起大落。为此，政府主管部门要善于运用多种政策手段，引导市场预期，促进体育产业有序健康发展。要合理制定产业规划和产业政策，明确体育产业发展的阶段性战略目标、重点方向、鼓励发展领域和相关支持政策，要善于运用改革试点、基地评估、政府统计、奖励激励、行政处罚等多种政策手段，管理好市场预期，引导社会投资与体育产业成长周期相匹配，产品服务创新研发与体育消费升级需求相匹配，促进市场细分，推动产业持续健康发展。

第四，用法治规范市场行为。促进体育产业健康发展需要有健全的法律法规加以引导、调节、保障。一方面，要避免因市场自发性、逐利性造成尔虞我诈、坑蒙拐骗、无序混乱，损害广大体育消费者权益；另一方面，也要避免因政府政策随意、权力滥用、官商勾结破坏市场规则，损害体育投资人权益。要积极推动《中华人民共和国体育法》修改，确保新修订的《中华人民共和国体育法》能增加保护体育消费者和投资人合法权益的条款，增加促进统一市场、反对垄断、公平竞争的条款。同时，要根据当前体育产业发展实践中出现的不良不法行为，及时制定并出台有针对性的市场监管部门规章和行业政策，保护产权、维护契约，确保各类体育市场主体依法平等公平参与市场竞争，维护市场秩序，切实保障消费者和投资人的合法权益，推动体育产业依法依规稳健发展。

5 结语

构建举国体制与市场机制相结合的新机制，目的是在全面建设体育强国的征程中，努力追寻市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的辩证统一。具体到实际体育工作中，群众体育和竞技体育要更加重视发挥市场作用，而体育产业则要更加重视发挥政府作用。给群众体育和竞技体育装上“市场引擎”，给体育产业配上“政府导航”，新时代的体育发展才能生机勃发、行稳致远。

[1] 鲍明晓. 从体育部门经营创收到现代体育产业体系初创[J].体育科学, 2018,38(7):15.

[2] 高尔夫球场清理整治结果: 496家整改类球场幸存[EB/OL].http://sports.sina.com.cn/golf/chinareport/2017-01-24/doc-ifxzusws0091024.shtml.

[3] 美国高尔夫基金会. 世界高尔夫2015年度报告[EB/OL]. http:// blog.sina.com.cn/s/blog_4051aaaa0102vmsm.html

[4] 人民日报.深化机构和行政体制改革[EB/OL]. http://opinion.people.com.cn/n1/2017/1228/c1003-29732590.html.

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Constructing a New Mechanism Combining National and Market Mechanisms

BAO Ming-xiao

Beijing Sport University, Beijing 100084, China.

Based on the systematic analysis of the gains and losses in the operation of the national system, the theory and strategic significance of adhering to and perfecting the national system, and the status and restrictive factors of the market mechanism in various fields of sports, this paper mainly use the literature data method and the logic analysis method to probe into the ideas and countermeasures of the new mechanism combining national and market mechanisms. The study holds that the general principle of constructing this new mechanism is the effective participation of the market under the guidance of the government. The market mechanism complements the national system's weak ability to mobilize resources, the single incentive and restraint methods, the low efficiency of resource using, and the weak ability to promote innovation and break through key technologies; the national system complements the disorder of the market mechanism to prevent speculation and vicious competition. The key point is to fully activate the role of market mechanisms in the development of sports. The purpose is to liberate and develop sports productivity, mobilize all resources and forces that can be mobilized, and comprehensively build a sports power that benefits both the country and the people.

G80-05

A

1000-677X(2018)10-0003-09

10.16469/j.css.201810001

2018-09-28；

2018-10-08

国家体育总局决策咨询研究项目(2018-B-08)。

鲍明晓,教授,博士研究生导师,主要研究方向为体育政策、体育经济与产业,E-mail:baomingxiao@sina.com。