我国环境污染责任保险的立法思考

摘 要：环境污染强制责任保险类似于一种准公共品，必须要有法律、政策的支持，我国环境污染责任保险至今虽已经过十年的发展，也取得了一定的成效，但仍未形成起码的法律体系，环境污染责任保险事业的建立陷入了“叫好不叫座”的僵局。因此，在立法层面上仍需要国家提供强有力的支持，分阶段逐步完善立法，设立专门立法和配套立法，才能将环境污染责任保险的社会效益最大限度地释放出来。

关键词：环境污染；责任保险；立法

中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）14-0180-02

作者简介：张文雯（1993-），女，南京工业大学法学院，2015级宪法与行政法学硕士。

随着不断认识到环境污染责任保险潜在的巨大作用，2007年我国就环境污染责任保险开展试点工作，环境污染责任保险发展到今天，虽然取得了一定成效，但仍暴露出企业投保积极性不高、承保机构困扰多、投保企业存在道德风险、政府扶持力度不足等诸多问题，其根本原因在于立法相对滞后，缺少切实可行的法律来进行规制。因此，环境污染责任保险的推行和发展尚需立法的保驾护航。

一、我国环境污染责任保险的立法现状与困境

纵观目前我国有关环境污染责任保险的立法现状，虽然中央和地方的有关法律均有涉及，但现有的法律整体呈现出数量较少、条款分散、多为鼓励性条款和专门性立法缺失的特点，如此立法现状是我国环境污染责任保险制度遭遇瓶颈的重要原因之一。

（一）环境污染责任保险的中央立法

目前，就中央立法而言，我国尚未有法律对环境污染责任保险予以具体规制，涉及环境污染责任保险的现有立法规范主要集中于行政法规和部门规章层面，内容过于宽泛，对于环境污染责任保险制度中的投保主体、承保机构、保险费率、承保范围和法律责任等内容没有具体规定，且法律位阶低，难以在实践中落实。

2015年1月我国正式实施的新《环境保护法》第52条将“鼓励投保环境污染责任保险”列入了立法内容。此处使用了“鼓励”而非“强制”，其效力也是大相庭径，这只是原则性的鼓励条款，因此在实际推广工作中遭遇不小的阻力。针对此问题，立法起草者认为“在我国全面建立环境污染责任保险制度需慎重”，“在建立健全我国环境污染责任保险制度的问题上，除目前已有的法律、行政法规规定的环境污染强制责任保险之外，还是应该鼓励企业自愿购买环境污染责任保险，这样比较稳妥”，“如果不分青红皂白，要求所有重点排污企业一律投保环境污染强制责任保险，可能会使社会认为政府在帮助保险公司强迫推销产品，对于市场经济和政府形象都是极大的破坏，也有可能造成投保企业怠于认真履行环保义务等道德风险”。诚然，强制责任保险是我国健全环境污染责任保险制度的重要部分，却不可否认立法者不能“不分青红皂白，要求所有重点排污企业一律投保环境污染强制责任保险”的观点。

环境污染责任保险不仅涉及环境保护，同时还应当是受保险法规制的其中一部分，然而在我国《保险法》中，涉及责任保险的内容仅有两条，即第65条和第66条。该两款明确的规定了发生法律规定或者合同约定的赔偿情形时保险金的给付问题，并对仲裁和诉讼费用的承担上做了具体要求。不难发现，《保险法中不仅没有环境污染责任保险的内容，还将责任保险列在财产保险的范围之下，对责任保险并没有进行区分。

（二）环境污染责任保险的地方立法

从地方立法来看，原国家环境保护总局和中国保险监督委员会联合于2007年发布了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，我国开始重视环境污染责任保险的有效性和科学性，全国各地积极响应并展开了试点工作，主要以条例、指导意见和通知的形式。目前，全国范围内的地方立法已经超过了20余件，包括河北、山西、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、河南、湖南、广东、海南、重庆、四川、青海和新疆等省市。然而其中有关于环境污染责任保险的条款措词几乎都是“支持”等倡导性、原则性和非操作性的规定，相关条款的数量甚少且立法形式也过于分散。

因此，环境污染责任保险顺利推行的关键在于我国能否构建起一个法律体系完善、内容丰富、配套机制健全的环境污染责任保险法律制度。

二、我国环境污染责任保险的立法思路

尽管地方政府部门的支持与参与使试点工作取得了一些成绩，但要最大限度释放环境污染责任保险的社会效益，还需要法律规定提供有力的支持。因此，笔者认为，我国环境污染责任保险立法应当分阶段进行，在完善现行法律体系的基础上，进行专门立法，配套立法。

（一）加快现行法律法规的修订

针对前述问题，现行法律法规的修订主要是完善有关环境污染责任保险基本法或综合法，环境污染责任保险主要涉及环境和保险两个方面，其所依据的基本法或综合法即《环境保护法》和《保险法》。首先，完善《环境保护法》，而非局限于原则性和指导性规定，应当在该法中切实贯彻污染者付费原则和严格责任制度，科学界定保险模式。其次，修改《保险法》。笔者建议，应当将环境污染责任保险纳入《保险法》第65条中的“责任保险”范围之内，即“责任保险包括公众责任保险，产品责任保险，环境污染责任保险等”。

（二）制定《环境污染责任保险法》

尽管我国已经出台了不少鼓励重点污染企业购买环境污染责任保险的规定，但是众多企业为节约成本，使得投保该保险的企业数量甚微，这样就使得环境污染责任保险难以形成规模效应，其环境、社会效应也相应地难以充分发挥，制定一部专门的单行法就显得尤为必要。在制定《环境污染责任保险法》时应当明确规定在高风险领域采用环境污染强制责任保险制度，列明需要强制性投保的行业名录，这有利于扩大环境污染责任保险投保人的数量，也有助于保险公司新型险种的顺利开办。①

（三）探索专门领域环境污染责任保险立法

环境污染责任保险在各环境要素领域具有特殊性，应当从对公众生活有较大影响的环境要素领域先行展开探索。结合不同环境领域的特点，在特别法中增加环境污染责任保险的条款，将环境污染责任保险的内容具体到相应的环境要素领域内，细化其在各领域的关键性和特色性法律规则。同样，也可以根据需要制订专门领域的特别法，例如《场所污染责任保险实施办法》，从而促进环境保护事业的发展。

（四）出台符合地方要素的环境污染责任保险法规

正如前述，目前我国环境污染责任保险的地方性法规内容单一，有些地区甚至并未出台环境污染责任保险的相关条例。地方性立法工作理应对上位法中不明确、不具体的地方加以细化，从而更具有操作性和针对性，便于保险公司工作的开展，加大参保企业预防和保护环境污染的决心。此外，各省市应该对环境要素进行前期的调研，从而了解和熟悉本地方的环境特点，对依靠环境生产经营的企业进行走访调查，确定企业经营类型和污染物排放的方式，以便于环境污染责任保险地方条例的制定。

（五）创新环境污染责任保险的配套機制

除了建立起完善的法律法规体系，明确该制度的具体内容，环境污染责任保险还需要配套机制的支撑，为其健康发展保驾护航。在我国，很多污染企业在环境污染事故发生后并未得到追究，而是由社会或者政府买单，导致企业投保缺乏积极性。环境污染责任保险制度存在的前提是环境污染责任人的被追责，唯有使环境污染责任人因污染环境而需要追究责任，环境污染责任保险才具有作为环境污染侵权法的配套机制而存在的合理性和必要性，最终才能在社会上形成环境污染责任惩治的氛围。

三、结语

在人民群众对美好生活环境向往的时代背景下，环境污染责任保险想要发挥出应有作用就需要不断完善环境污染责任保险的责任追究、风险评估、政府扶持和共同执行等配套机制，多法并施，主动将环境污染责任保险装进“购物车”，让企业对环境保护真正“走心”。

[ 注 释 ]

①贾爱玲.环境责任保险制度研究[M].北京：中国环境科学出版社，2010：286.

[ 参 考 文 献 ]

[1]别涛.环境污染责任保险法规汇编[M].北京：法律出版社，2014.1.

[2]柯泽东.环境法论[M].台湾：台北三民书局出版社，1995：32.

[3]信春鹰.中华人民共和国环境保护法释义[M].北京：法律出版社，2014：182-183.

[4]曾立新，沈海滨.美国环境污染责任保险发展的法律背景[J].世界环境，2011（4）.

[5]蓝寿荣.我国环境责任保险立法若干问题释疑[J].法学论坛，2013（6）.