论我国通航建筑物行业管理法律制度设计思路

何平 汪炜

摘 要：通航建筑物行业管理法律制度是我国内涵速运快速发展的重要支撑，但由于多重因素的影响目前该制度较为滞后，对此从指导思想、基本原则、基本框架几方面进行理性客观的法律制度设计与规划，以对现实需要进行回应。

关键词：通航建筑物 行业管理 《航道法》

交通运输是国民经济中基础性、先导性、战略性产业，是重要的服务性行业。习近平总书记指出，“十三五”是交通运输基础设施发展、服务水平提高和转型发展的黄金时期，要抓住这一时期，加快发展，不辱使命，为实现中华民族伟大复兴的中国梦发挥更大的作用。通航建筑物作为公共通道和重要的交通基础设施，是连接所在流域的关键节点，承担着社会公益服务职能。所谓“船闸通则流域畅”，没有通航建筑物的安全畅通就不可能有内河水运的快速发展。

1989年，原交通部颁布实施了《船闸管理办法》，对船闸运行管理进行规范，产生了积极的作用，但该办法的部分规定已经与现实需求发生脱节，无法满足行业的发展、形势的变化、理念的更新、战略的实施、政策的指引、法治的追求对制度供给的期待，无法满足建设现代化服务型通航建筑物的要求。对此有必要对通航建筑物行业管理制度进行法制化的思考，在法律制度上进行理性客观的设计与规划，是对现实需求的一种主动回应。

1.通航建筑物行业管理法律制度构建的必要性

1.1《航道法》实施需要配套法规体系

2015年3月1日实施的《航道法》作为航道管理的基本法，规定了航道管理的基本原则和重要制度，为航道法规体系的完善奠定了基础、指明了方向。《航道法》明确了通航建筑物是航道的组成部分，对通航建筑物建设、运行与管理做出了制度安排，然而这种制度安排的操作性需要通过配套立法予以加强。同时，《水法》、《安全生产法》、《反恐怖主义法》等相关法律中的一些新制度也适用于通航建筑物的管理，需要进一步的细化予以落实。从国家层面而言，配套立法可以采取行政法规和部门规章两种方式，而基于《航道管理条例》、《航标条例》的存在以及《船闸管理办法》的基础，采取部门规章《通航建筑物管理办法》是一种可行性更强的选择。

1.2政策落地需要法律制度保障

2014年12月，交通运输部发布了《关于全面深化交通运输改革的意见》，明确提出推进交通运输治理体系和治理能力现代化的总目标，要求运用法治思维和法治方式推进改革，理顺通航建筑物管理体制，形成更加成熟规范、运行有效的交通运输制度体系。2016年5月，交通运输部发布《水运“十三五”发展规划》，要求完善《航道法》有关配套法规体系，建立健全运转高效的通航建筑物管理体制，建立上下游船闸联合调度机制，完善水运与水利水电枢纽协调共建机制，加强通航建筑物等航道设施的专业化管养，确保航道畅通。2017年2月，国务院印发《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》，要求统筹推进干线航道系统化治理和支线航道建设，统筹内河航电枢纽建设和航运发展，增强长江干线航运能力，推进西江航运干线和京杭运河高等级航道扩能升级改造。此外，“一带一路”、长江经济带、珠江-西江黄金水道建设等国家战略的推进，对长江、珠江-西江、京杭运河、淮河、黑龙江等内河主要通航水域有重要影响。国家战略的推进，对通航建筑物管理提出了更高的要求，只有通过法律制度才能更好地保障政策的实施。

1.3行业管理需要法律制度契合

2015年，我国内河水运量达到52.5亿吨，三峡枢纽船闸年过闸运量已连续四年突破亿吨。然而，航运业的发展与通航建筑物通过能力不能满足船舶过闸需要的矛盾十分突出，长江、京杭运河、西江等流域主要通航建筑物高强度满负荷运转，而挖潜空间极为有限；部分流域的枢纽建设与通航建筑物不同步，导致碍断航现象时有发生；管理主体多元、管理协调困难、信息化水平差异，严重影响了通航效率。此外，从通航管理向通航服务的转变，法治政府、法治部门的现实要求，“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，各地成功的创新实践和立法探索，都要求国家层面的立法能够积极跟进，与现实需求有效契合。

整体而言，完善通航建筑物管理制度体系，保证相关的政策要求实现，解决现实中的管理问题，全面提升通航建筑物安全运行能力、社会服务能力和通航保障能力，实现向现代化服务型通航建筑物转型构成本研究的现实背景。

2.通航建筑物行业法律制度设计指导思想

对通航建筑物管理进行专门立法，既有完善法律体系的整体价值，也有体现自身目标的个体价值。因而，与上位法不冲突、与同位法相协调，实现“加强管理→保障畅通→促进发展”层层递进的立法目的就成为制度设计的追求。对此，本文认为，通航建筑物管理法律制度应该特别关注以下指导思想：

2.1行业管理思想

通航建筑物“依水而生”，其存在的价值就是保证和改善特定水域的通航能力；通航建筑物“相伴而生”，相互间的运行协调是保证流域通航能力的基本要求。国外通航建筑物运行行政管理主体单一性的成功经验，我国多头管理所带来的现实困扰，均表明采取行业管理的模式是一种优化的选择。

行业管理意味着统一管理。我国由交通运输部门进行行业管理具有充足的理由：（1）通航建筑物是航道的组成部分。《航道法》规定，航道是供船舶通航的通道，包括通航建筑物，交通運输部门主管航道的管理工作，当然包括对通航建筑物的管理；如果交通运输部门仅管理部分通航建筑物，从法律角度而言是未履行法定职责；特别是在同一河流上，存在管理与不管理的通航建筑物，更会造成管理标准的不统一，甚至混乱。（2）通航功能是水域的基本功能。水资源综合利用不得减损、只能增强水域的通航能力被法律所确认，《航道法》规定了在通航河流上建设永久性拦河闸坝，通航建筑物与主体工程的“五同步”制度；在不通航河流上建设闸坝后可以通航的，需同步建设或者预留通航建筑物位置。（3）通航建筑物运行具有关联性。数座枢纽的发电与航运功能实现的方式存在不同，每座枢纽可以独立的实现发电功能，但无法独立的实现航运功能。在同一流域，如果数座通航建筑物运行不同步，就会直接造成特定河段、甚至整个流域的断航，对航运造成严重的影响。只有在交通运输部门的统一管理下，才能减少、杜绝此类情况的出现。

2.2运行管理思想

对通航建筑物的行政管理包括规划、建设、运行各个阶段，从目前立法情况看，通航建筑物的规划只能作为航道规划的组成部分，没有单独规划的必要性，相关的法律供给可以保证规划的操作；通航建筑物的建设属于基础建设的一部分，相关的法律制度与规定也较为成熟。因而，通航建筑物制度设计中应遵守运行管理的指导思想，以运行管理为立法的主要内容，兼顾运行管理有关联的其他内容。从时间上看，立法主要规制通航建筑物竣工交付以后运行、养护、保护等行为。

2.3创新管理思想

随着社会的发展，行政管理理念也相应的发生了许多变化。“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，“放管服”改革，法治国家、政府、部门建设，反恐要求等等，都需要在行政管理中体现，都需要通过法律的形式固化。因而，制度设计中应该遵循创新管理的理念，把行政管理的新要求、新理念、新变化融入到制度设计之中。

2.4重点管理思想

“法律从实施之日起就面临着修改的任务” ，表明法律制度的完善是一个有始无终的不间断过程，不能期望一部部门立法解决通航建筑物管理中存在的所有问题。必须在对现实有充分、準确认识的基础上，明确目前通航建筑物管理中急需解决的重点问题，而不能“眉毛胡子一把抓”。因而，需要坚持重点管理的思想，保证制度设计能够产生积极的效果。

3.通航建筑物行业法律制度设计基本原则

制度设计的指导思想解决的是方向性问题，制度设计的基本原则是实现方向性的准绳，是指导思想在制度设计中的体现和具体化。通航建筑物专门立法中应坚持以下基本原则：

3.1统筹兼顾原则

通航建筑物管理涉及交通运输、水利等数个管理部门，关联建设者、运行者、使用者多类主体，联系航运、发电、防洪等多项功能，在制度设计中必须立足全局，以利益最大化为出发点进行利益选择、协调和平衡，统筹兼顾各方诉求，综合利用和保护水资源，克服部门立法的狭隘意识，发挥行政管理的整体效益。

3.2法制统一原则

法制统一原则要求法律之间的相互协调与衔接。立法过程中，应考虑既有立法现状和层级关系，既要防止与上位法冲突导致无效力，也要防止与同位法冲突导致负效率。作为部门规章层级的通航建筑物管理立法应该以《航道法》为基本依据，以相关的法律、行政法规为重要依据，并积极参考其他立法，避免立法冲突、减少立法重叠。

3.3适度灵活原则

适度灵活是坚持原则性前提下有条件的灵活。这种灵活性表现在：（1）对于现实中不宜做出全国一体规定的事项，允许各地根据实际情况做出具体的规定，如船舶过闸收费；（2）对于现实中无法通过强制实现的事项，暂时不做强制性、只作倡导性规定，如全流域的联合调度；（3）对于管理相对人内部的管理事项，一般不做强制性规定，如信用管理事项。

3.4实事求是原则

立法者“不是在发明法律，仅是在表述法律”，通航建筑物管理立法中必须从客观实际出发，实事求是地认识管理现状、立法需求的基础上，制定出与社会要求相契合，具有操作性和实效性的规范。因而要处理好理论与实际的关系，本国立法与外国立法的关系，要进行广泛的调研。

3.5科学预见原则

总结实践经验是制度设计的主要方式和内容，但社会关系的不断变化、管理理念的不断创新，要求制度设计有一定的前瞻性。这种前瞻性不是一种想当然，而是在总结、分析实践经验基础上，根据科学的方法，揭示和把握未来发展趋势，以法律形式作出的科学的预测。在科学预见基础上进行适度超前立法可以提高制度的稳定性。

4.通航建筑物行业法律制度设计框架

制度设计框架虽然与制度内容并无当然的联系，但有助于制度内容的体系化、制度使用的便利化，同样是制度实际好坏的一个考量指标。

从立法的架构安排上看，有两种基本模式：章节式和条款式；从结构安排看，除《航道法》外，均未涉及规划管理；总则、法律责任、附则为通用安排。从标题用语看，《航道法》最为简洁、规范、清楚；其他立法则存在用语不准、表述不统一的情况。从立法内容看，存在一定的差异。

《通航建筑物管理办法》制度设计的架构应满足下列要求：（1）采取章节式模式；（2）各章保持平行关系；（3）各章标题简洁；（4）各章内容较为平衡；（5）整体内容较为全面。

本文认为可以采用的《通航建筑物管理办法》架构设计方案见表1。

本文建议采用方案二。理由在于《航道法》作为通航建筑物管理方面的基本法，其使用的用语具有最高的权威性和特定的涵义，如“养护”已然包括了原有立法中的“保养和修理”，而“维护修理”既不同于原有立法，也可能与技术规范的表述不同；“运行保护”的外延比“安全保护”更大。《通航建筑物管理办法》以运行管理为其核心内容，突出“运行”与立法内容更为契合。

【受中央高校基本科研业务费专项资金资助（项目批准号：2016VI023）重点项目《长江流域立法问题研究》】

参考文献：

[1]信春鹰主编：《中华人民共和国航道法解读》北京，中国法制出版2015年版.

[2]王玉红：《<航道法>实施中存在的主要问题及对策研究——以皖江航道管理为例》，《武汉交通职业学院学报》2016年第1期.

[3]何平：《从管理到共治：航道法的理念跃升与制度完善》，《武汉理工大学学报（社会科学版）》对8年第1期.

[4]何平，汪炜：《论《航道法》在长江航道保护中的应用》，《珠江水运》2017年第15期.