我国城镇化发展的“量”与“质”

王春光

【摘要】真正的人口城镇化势在必行，事关社会公平、稳定和发展，同时，把人口城镇化放在全国总体的平衡和充分发展框架中进行考虑，才能使人口城镇化实现平衡和充分发展。面对这个全局性的国家战略性发展议题，需要加大研究力度，更需要前瞻性的政策改革和创新。

【关键词】“量”的城镇化 “质”的城镇化 半城镇化

【中图分类号】F121 【文献标识码】A

改革开放40年来，我国城镇化发展迅速。但是，我国农村人口依然庞大，超大城市乃至大城市面临着人口过载等问题。可以说，我国进入了一个比以前复杂得多、充满内在张力的人口城镇化阶段。

“量”的城镇化与“质”的城镇化

我国城镇化发展，更多地是体现在量的不断增加上。但是，城镇的宜居水平并未随之快速提升。如普遍出现堵车或者道路拥堵问题，城市越大，上下班路上所花时间越多，生活服务设施并不便捷。由此可见，过去推进的城镇化更偏重于量的增加，而不是质的提升。因此，这里把我国快速推进的城镇化称之为“量”的城镇化，而不是“质”的城镇化。所谓“质”的城镇化，体现在三方面：第一，新城镇化的人口获得了很好的社会融合，特别是获得了同等的市民权，享受同等的公共服务，体现城镇的公平性、开放性、包容性；第二，城镇适宜居民生活，城镇让人们生活得更美好，体现城镇宜居性；第三，城镇的社会文明程度，包括城镇的治理水平、人文氛围以及城镇精神。当前我国城镇化现状是“量”的城镇化快速推进，但是“质”的城镇化速度跟不上“量”的城镇化速度，“质”与“量”之间存在明显的不平衡、不协调问题。

目前许多超大城市和大城市（或者说一线城市和二线城市）都意识到，它们不再需要“量”的城镇化，更需要对人口总量进行限制和控制，因此相比前几年，不仅出台了力度更大的政策，而且在实际行动上更下力气。超大城市长期以来面临着人口承载问题与城市治理问题。这样的清理，试图减轻超大城市的人口负荷、提升城市的宜居性，但同时又在损失开放性、包容性，这是“质”的城镇化面临的巨大困境。

如何有效实现城镇化“质”与“量”的统一，是当前超大城市和大城市面临的重大难题。仅仅靠限制、控制和清理，可以解决眼下的一些由于量过快扩大而出现的问题，但却不能得到可持续性解决。像北京这样的大城市，实际上一直没有放松控制和限制，也经常通过清理违章来减少流动人口，但是限制过后不久，流动人口不但没有减少，反而明显增加。背后的症结在于，北京拥有其他地方无法比拟的机会，也有比其他地方好得多的公共服务。因此，如果社会聚集差别不能缩小，那么仅仅靠行政行动，不足以长期有效解决人口过快增长以及由此带来的问题。而频繁的清理在一定程度上也损害了城市的包容性、开放性，不利于“质”的城市化发展。

其他城镇也存在这样或那样的质量不统一、不协调等问题。这是新时代社会主要矛盾的体现，即城镇化中的不平衡、不充分发展问题。迄今为止，还没有一个大中城市完全开放户籍制度。外来流动人口的生存状况并不理想，是对我国城镇化的一个巨大挑战。小城市和小城镇的包容性相对较高，但是对外地人入户，并不算开放。同时，小城市、小城镇的治理水平、基础设施、公共服务相比大城市来说，相对较低，文化氛围也有待改善，生活质量和社会质量并不高。

平衡发展与“半城镇化”之间的张力

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这种不平衡、不充分的发展体现在许多方面，同样也出现在人口城镇化上。城镇化在“质”与“量”之间的不统一、不协调也是一种不平衡的发展，另外这种不平衡性还表现在不同城镇之间以及城乡之间。我国城镇布局一方面表现为行政级别、城镇规模与资源和机会配置有着很强的正相关关系：即凡是行政级别越高，或者城镇规模越大，享受到的资源投入和机会就越多越好；另一方面表现为行政级别越高、规模越大的城镇对人口进入的控制就越严。这样就带来两种情况：一是越是行政级别高、规模大的城市，越能吸引流动人口；二是流动人口越多，那么就越要控制流动人口规模，于是就会采取越来越严的政策。尽管政策严，但是由于机会多，流动人口也会千方百计想进入、想留下来。与此相反，行政级别越低、规模越小的城镇，虽然对流动人口进入的控制少，甚至鼓励流动人口进入并留下来，但是事实上想进入的流动人口却并不多。由此可看出，我国的城镇流动人口流向与城镇化政策存在不平衡的相悖态势，从而影响城镇化政策的有效实施，也影响到流动人口的城镇化水平，或者说让许多流动人口处于“半城镇化”状态。所谓半城镇化，就是指流动人口不能完全融入城镇，虽然在城镇工作和生活，但是享受不到城镇居民的基本权利和服务，虽然不在农村但是却只能享受农村政策和权利。

2014年国务院颁布《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，提出到2020年常住人口城镇化率为60%左右、户籍人口城镇化率为45%左右的目标，对未来城镇化目标进行了行政设定和规划，但是并没有完全放开人口城镇化的限制。这个规划对不同城镇进行了不同程度的设定和限制，其中建制镇和小城市的落户是完全放开的，也就是自由落户，但是其他城市则有不同程度的限制。由此可见，到2020年，中小城镇和小城市是中国人口城镇化的重点。那么小城镇和小城市是否有能力担当2014年到2020年乃至更长时间中国城镇化重任呢？

不论是各种全国性的抽样调查，还是全国人口普查和年度人口统计都显示出，中国农村流动人口呈现出向大城市、超大城市集中的分布态势。如果将一些城市的常住人口细分为户籍人口和外来常住人口（见表1），可以看出，规模大、行政级别高的城市，外来常住人口占总常住人口的比重，普遍高于其他城市。北京、上海和天津三大直辖市的这个比重分别为38%、40.99%和27.79%，另外，广州、深圳的同个比重分别为35.95%和72.73%，其他城市除厦门（47.98%）和宁波（36.71%）比较高外，几乎没有一个城市超过它们。也就是说，北上廣、天津、深圳这些一线城市和沿海一些发达城市对外来人口有很强的吸引力，而这些城市基本上都是要严格控制人口的城市（宁波除外）。虽然这里使用的数据是几年前的，尽管人口数量在变化，但是总体格局并没有大的变化。

经济总量越大，意味着有更多的资金投入到基础设施建设和公共服务发展中，于是基础设施和公共服务水平就越高，从而就越能吸引外来人口。之所以农村无法留住人，除了经济不发达外，还与基础设施和公共服务不足有密切关联。据国家统计局数据显示，2015年我国全社会固定资产投资总量为561999.83亿元，其中城镇为551590.04亿元，而农村固定资产投资只有10409.79亿元，只是城镇的1.88%，可见农村在国定资产投资中的地位较低。而在城镇之间，固定资产投资分配也是相当不平衡的。超大城市、大城市每年的固定资产投资都是上万亿计，一个超大城市的固定投资更是相当于全国农村总量。

在这样的情况下，尽管超大城市、大城市千方百计减少流动人口，但是流动人口并不愿离开，宁可漂在超大城市，宁可当作“半城市化”人口，也不愿回归到乡村、小城镇。城市常住人口中那些外来常住人口基本上都属于“半城市化”人口。流动人口的“半城市化”体现在三个方面：一是体制和政策上的不公平，也就是说，没有让流动人口获得同等的政策地位。二是社会交往的隔离，即不少流动人口在城市的社会交往仅仅限于自己老乡或者同样是流动人口的那些人，与流入地市民的交往比较少，也没有机会和渠道参加当地社会的各种活动。三是社会认同和归属的模糊。这在年轻的新生代和第二代农村流动人口身上体现较为明显。人口的城镇化，不仅仅要解决流入城镇人口的身份问题，而且还要自翠决他们的社会参与和交往问题，更要由此自翠决他们对城镇的认同和归属问题。但是，“半城市化”显然是不彻底的人口城镇化，或者说没有真正实现了人口城镇化。

“半城市化”实际上体现的是一种不平衡的人口城镇化：进城的流动人口很难找到在城乡之间的平衡，一直处于不平衡状态，比如就业与生活不平衡、个人与家庭不平衡、性别之间不平衡、代际之间不平衡、进城与回归乡里的不平衡、人生不同阶段的不平衡等。至于夫妻分居、父母与子女分居、中青年与老年父母分居等问题带来的各种不平衡问题层出不穷。总而言之，“半城市化”对个人、家庭、社区、社会都会带来许多负面影响和问题。这正是人口城镇化要努力解决的重大问题。

推进人口城镇化的政策要求和建议

首先，在完善基本公共服务和基础设施建设基础上，尽快消除区域、城乡、大中小城镇之间的差异，实现全国一体化、均等化。最主要的是基本教育（比如国民义务教育）、医疗卫生、社会保障等基本公共服务，解决差异问题。不解决这个问题，就不能有效地阻止人口单向流动。

其次，改革和开放全国性户籍制度，让人口自由流动和迁移。一般认为户籍制度开放，势必会吸引大量人口的涌入，但是事实上，据我们调查发现，人口流动并不是盲目的，而是理性的。超大城市和大城市越是把户籍作为控制人口的手段，那么人们越是看重户籍的价值，从而越愿意流向超大城市和大城市，越是不愿意离开超大城市和大城市。让户籍贬值的手段就是逐步开放户籍，当然这种开放应该是全国同时进行，而不是单个城市先搞试点。

再次，国家应研究和考虑全国联动转移的产业政策。所谓全国联动转移，就是指鼓励有市场前景、有活力、生态环保的制造业向中小城镇乃至乡村地区转移，而大城市和超大城市则从事科研创新、现代化服务业等产业，从而形成不同城镇、城乡、区域在产业上既有分工又相互支持和合作的产业格局。这里需要从财政体制、税收政策、土地政策以及人才政策等方面进行平衡性创新和改革。

最后，解决城鄉市场地位不平等问题，赋予乡村资源更多的价值，使乡村资源能够获得应有的市场地位、文化价值和社会意义。目前，乡村资源没有获得与城市资源同等的市场地位，从而削弱了乡村在国家分配格局和发展中的能力和地位，扩大了城乡差距。而正在推进的土地确权、三权分置、土地流转改革等，虽然向着使得城乡之间的市场地位差距缩小方向前进，但是，步子还是不够。因此，如何将这种作用转变为对乡村资源的赋值，成了乡村振兴的重要抓手。比如乡村生态资源目前还没有明确的价值，国家应该深入研究和探讨，从政策上给予应有的地位和价值。这对于人口在城乡之间平衡发展，有着关键性意义。

（作者为中国社会科学院研究员）

【参考文献】

①蔡防主编：《中国人口与劳动问题报告》，北京：社会科学文献出版社，2013年。

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