试论政府会计改革与内控建设

鲁垚 首都经济贸易大学

随着国家总体经济水平的提高，政府内部对于财务管理、资金预算等工作的开展需要进行规范化的管理，在政府内部控制体系中对于政府财务管理与财务控制体系的建设显得更加重要。当前政府正在对内部会计体系做出改革与发展，而会计体系的改革与政府内部控制体系建设之间的关系密不可分，内部控制体系正从政府内部系统中进行宏观调控，约束着政府行为与改革内容的发展方向。可以说，政府会计改革是建立在政府内部控制体系的基础之上的，政府会计改革成效的优良与政府内部控制体系的调控息息相关。只有政府内部控制建设与会计改革同步进行，才能真正保证政府自身改革与发展的目的得到充分实现。

一、政府内部控制建设的概念与现状

1.政府内部控制建设的概念。政府内部控制体系，其所约束的行为主体是所有政府内部的工作人员，由内部进行控制，受到外部力量的推动，向社会产生影响。政府会计内部控制是以规范化的国家法律法规为基础，对内部财务管理进行强化，保证内部财务系统运行稳定的重要内容。政府内部控制实际上是一个动态过程，其渗透在政府内部组织机构中，伴随着组织机构的运行发生动态变化，既是实现目标的手段，又是与目标共存的动态行为，其根本目的是实现组织目标。政府内部控制的建设需要保证及时性、合法性、全面性、适用性、可行性、有效性、成本效益等原则，其建设内容包括五个方面：控制环境、控制行为、风险评估、信息交流、监督。内部控制的实施者包括领导、部门负责人与一般工作人员；内部控制建设的目标包括政府经营效果、会计报告真实性、是否遵守相关法律法规。

2.政府内部控制建设的现状。当前我国政府内部控制建设已经从传统的采纳国外建设框架中得到了创新，新的内部控制建设理念更加符合我国基本国情。从内部控制的财务方向进行分析，政府内部控制包含着对政府财政资金预算、分配及执行过程的管理。从政府财务业务实质上来分析，我国政府的财务系统是负责着我国财政资金预算及资金流动有效性的重要部门。所以，政府内部控制建设能够规范财务业务，可以说政府内部控制与财政预算控制、财政管理控制密不可分。因此，当前的政府内部控制建设中，以政府财政资金控制为中心，结合政府财政预算控制、政府财政管理控制而形成的围绕政府财政预算、收支、分配的控制系统成为政府内部控制建设的核心内容。

二、政府以内部控制建设为基础的会计改革

政府会计改革是政府内部财政改革的重要部分，当前我国政府仍然是以收付实现制为会计预算的主要基础，但在十八届三中全会上我国已经提出了要建立政府内部财务预算的平衡机制，建立以权责发生制为基础的政府财务会计系统，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。这种会计改革与政府内部控制建设间的关系犹如地基与建筑的关系，政府会计改革应建立在政府内部控制系统之上，通过规范化的管理与控制体系得到会计改革的真正实施。会计改革的主要内容包括八个方面，而这种改革内容的实施，都需要有良好的内部控制体系进行管理、监督、调控。

1.建立健全法律法规。政府会计系统想要进行有效的改革，需要政府提出能够健全与完善会计制度的相关法律法规。并且需要政府内部进行严格控制，在规范下逐步推进法律法规的修订，使得权责发生制在改革内容中有法可依。

2.制定统一会计准则。政府会计准则的制定需要以政府内部财务会计具体施行内容为基本准则，统一的会计准则可以用来规范政府内部会计主体的工作行为，并对会计相关工作进行确认与计量。构建统一的会计准则需要政府内部控制体系的严格把控，形成以政府综合财务报告为核心的财务会计体系。

3.编制政府综合财务报告。为了能够对政府财务会计系统进行改革，建立以权责发生制为基础的财务系统，需要在政府统一会计准则的同时，编制政府综合财务报告，并在政府内部控制系统管理下进行。

4.编制地方政府债务报告。传统的政府财务会计系统中对地方政府的行为规范力度不足，特别是在地方政府的融资事项上没有足够的规范性，在政府会计改革的基础上，需要合理的确定地方政府的债务边界，对地方政府的债务来源进行控制管理，在政府会计准则中的负债准则基础上编制地方政府债务报告。

5.修订完善政府预算会计制度。政府预算会计制度与政府会计准则间应该形成有效的衔接，在现有的政府预算会计制度中应作出有效的修订，构建以预算报告为核心，内部控制系统结合管理的政府预算会计体系。

6.推进行政事业单位财务制度改革。政府会计改革应为行政事业单位的会计系统提供有效的示范作用，为行政事业单位的财务制度改革方向进行定位，将行政事业单位的财务会计制度与政府财务会计准则进行结合。

7.全面清理核实政府资产负债项目。通过政府内部控制体系的规范，对当前政府的资产项目以及政府负债项目、承担债务能力进行科学的审核与评估，项目评估信息要求保证真实性与完整性，能够准确的反应当前政府资产负债项目的情况。

8.建立政府会计信息系统。政府会计信息系统可以在政府内部控制体系下并行两套会计核算体系，进原有的财政收支实现制与改革内容中将要建设的权重发生制进行有效对接，其中，除了有效的调控手段，还需要结合政府会计准则，利用两套会计核算体系建立政府会计信息系统。

三、政府会计改革与内部控制建设协同发展

政府会计改革与内部控制建设在发展过程中应做到相辅相成，协同发展。会计改革以内部控制为基础进行，而内部控制体系也应该在会计改革的同时提高自身建设高度。当政府内部控制建设与会计改革同步发展时，需要保证两个基本目标：一是政府预算管理目标，二是政府财务管理目标。

（一）以政府预算管理目标为基础的政府会计改革与内部控制协同发展

政府预算管理目标并不是以预算结果为主要目标，预算结果的真实性、适用性等还需要进行进一步的审核与评估。在政府会计预算在得出某项预算结果时，其完整的预算编制需要经过人大进行审核、评估与审批，在通过审批程序后才算具有法律依据，可允与使用。通过将政府预算的预算编制与其审批后的实行效果进行对比，可以直接反应政府在接受委托、行使权力的过程中是否真实的履行自身责任。因此，想要在政府预算实行过程中能够得到有效的控制，需要以政府的预算管理目标为基础，通过建立政府财政管理与预算管理一体化的内部控制体系，实现政府内部控制与政府预算会计改革的有效推进。

（二）以政府财务管理目标为基础的政府会计改革与内部控制协同发展

政府财务管理属于政府行政管理的重要组成部分，对政府财务活动中的资金分配、筹集与执行起到组织、计划、调控等重要作用，是政府的财政资金活动的总体管理手段。在现有的政府内部控制建设中，保证政府资产安全性、完整性，提供政府公共服务质量，保证政府财务信息真实性都是重要目标。政府财务管理与政府内部控制间紧密连接，并且在政府财务会计改革的内容中也不断强调对于政府财务资金的存量管理、公共服务成本信息与政府运营成果信息的收集。所以说，政府财务管理目标与政府内部控制建设、政府会计改革间密不可分，政府会计改革与内部控制建设需要在政府财务管理目标的基础上进行，才能够得到真正的协调发展。

结语：当前我国政府在内部建设中投入大量的时间与精力，为了能够建设立足于我国基本国情，有利于我国发展的政府内部系统而不断努力。政府财务部门是政府内部系统中的关键部门，为了能够建立更加适宜于当前国家发展的财务系统，需要在原有财务系统中不断作出改革，会计改革的内容主要包括以下八个方面:建立健全法律法规;制定统一会计准则;编制政府综合财务报告;编制地方政府债务报告;修订完善政府预算会计制度;推进行政事业单位财务制度改革;全面清理核实政府资产负债项目;建立政府会计信息系统。在会计改革中需要保证以政府内部控制体系为基础进行严格的把控。并且会计改革应在基于政府预算管理目标与基于政府财务管理目标的基础下与政府内部控制建设同步发展，实现政府内部建设的共同进步。