十二?五期间民办教育的问题分析

汪施

一、“十二五”民办教育政策的现状

“十二五”期间，涉及民办教育的政策约有10部，包括：《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》《关于组织申报国家教育体制改革试点的通知》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》《教育部高等教育司2012年工作要点》《中华人民共和国民办教育促进法》《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、修订的《教育法》《高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法修订案》《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》等。

上述政策基本上确定了我国民办教育工作的指导思想和发展方向，体现在：指导思想上坚持社会主义办学方向和“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的方针，以立德树人为根本任务，加强社会主义核心价值观教育，为培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人发挥重要作用，实现民办教育规模、结构、质量协调发展。发展方向上加强政策引导和规范管理，促进民办教育内涵发展、特色发展，办好一批高水平民办学校，努力扩大优质教育资源；鼓励社会力量以多种形式举办民办幼儿园，支持义务教育阶段民办学校办出特色、办出水平，探索民办普通高中多样化发展的体制和培养模式，积极发展民办中、高等职业教育，提高办学层次和水平，保持民办高校（独立学院）规模稳定，规范学校管理，提高办学质量。引导和规范发展紧缺类、实用型民办非学历教育，建立健全民办教育发展服务平台，逐步完善终身教育体系。

上述政策的颁布对我国创新人才培养工作具有十分重要的指导意义，但是仍具有继续深化与提升的空间，表现为民办教育法律和条例的具体化和程序化相对滞后、民办学校的合法地位没有得到落实。

二、“十二五”我国民办教育实践现状

改革开放以来，我国民办教育的发展缓解了公办教育供给不足的状况，满足了人民群众日益增长的差异化教育需求。民办教育推动了教育管理体制改革，促进了政府职能转变。但也存在很多不足：

首先，民办教育发展不够。民办教育整体规模占教育总量比重偏小，高水平、多样化、选择性教育服务少，区域发展不平衡，不能满足群众优质教育需求。

其次，政策法律落实不到位。一些地方政府部门重视但不平等对待，管理但不服务，鼓励但不扶持，民办学校及师生未享受与公办学校同等法律地位政策待遇。

再次，办学自主权缺乏保障。学历教育招生多采取政府计划、调剂，招生指标优先确保公办校，造成民校生源不足，校舍设备闲置甚至倒闭。民办学校常常遭遇政府限价令，不同层次的学校执行同样收费标准，背离了成本质量差异和“优质优价”原则，影响民办学校内生动力和优势发展。

最后，相关民办教育法律条文冲突且不完善：一、在民办高校产权主体所追求的几项主要权利之中，投资者的所有权、控制权则受到了《民办教育促进法》及其实施条例的承认，而收益权和剩余财产分配权并没有法律规定的认可和保护。二、《促进法》没有明确规定返还或者折价返还出资者的投入比例，完全回避了对举办者的投入和办学积累增值部分的校产的产权及清偿债务和剩余财产的归属分配问题。

三、小结

总的来看，宏观上我国的民办教育的政策制定执行上存在两个显著问题：

首先，办学自主权缺乏保障，民间教育投资积极性不足的问题。目前民办学校的办学经费主要来自学生的学费，维持基础运转，无力进行校舍、教学设备、教师培训等条件的改善。其次，民办教育活力不足的问题。民办教育活力不足究其原因很大部分是因为民办学校是否营利的问题。为了鼓励民间资本投入民办教育事业，合理回报是政府对出资人的一种有条件的奖励。从《民办教育促进法》的立法目的上看，合理回报应当视为奖励。但是，从法律法规的内容及现实情况上看，又很难说合理回报没有利润的性质，这与探讨民办教育的性质是一致的。民办教育本身不能说就是公益性的，或者就是营利性的。这一问题的本质还是在于对于教育“公益性”的根深蒂固的观念及缺乏对社会组织进行类型化、体系化的思考。

要解决上述问题要从以下三个方面来进行政策的制定、修订、完善。①建议制定《政府向社会力量购买公共教育服务的指导意见》②建议修订《关于鼓励和引导民间教育资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》

四、民办教育政策建议

1. 政策名称：政府向社会力量购买公共教育服务的指导意见

政策依据：2013年，国务院颁布了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号），其明确指出，“教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。”显然，教育作为一项社会公共服务，其应当，也必然会被纳入到政府购买的这一新型财政体制之下的，与此同时，这对于传统的政府办学模式，也是一项重大的改革，并进而推动教育管理体制的全新变革。但《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中对于政府向社会力量购买公共教育服务中购买主体、承接客体、具体的购买内容、监督管理方面的规定还是存在一系列问题，尚未形成一套完善的制度、随意性较大。建议制定《政府向社会力量购买公共教育服务的指导意见》也是针对国家的财政支持对民办教育支持不足的政策问题。

政策目标：首先，进一步理顺政府与教育关系。摈弃传统的举办模式，梳理更具有广阔的发展空间的购买模式。其次，进一步增进办学活力。消除政府办学带来的官僚思想浓厚，学校活力不足等现象。促进政府购买教育服务，推进教育竞争与激发学校活力，促进我国民办教育的可持续发展。再次，进一步助推当前教育体制的改革。

政策結构：一是指导思想；二是工作内容；三是机制规范

政策内容：一是指导思想：明确政府购买公共教育服务也是政府教育责任的一种方式，推进政府购买公共教育服务的市场化、规范化、制度化，从而适应社会主义市场经济的改革发展。二是工作内容：规范有序地开展政府向社会力量购买公共教育服务，明确相关的购买主体、承接客体、具体的购买内容，以及购买机制、购买标准、购买规范、购买模式等一系列的管理工作，特别是在购买价格的招标管理与监督机制的建立，更应当内容明确、规定细致，促进购买服务的市场化、制度化和程序化管理，同时以便于各地执行法度规范有力。机制规范：推动政府购买公共教育服务的发展，明确工作机制与管理规范，以竞争性的合同购买形式购买公共服务；有着明确的规范引导工作宣传、各级政府的推进工作，以及有关的监督管理措施。

政策颁布：建议由教育部颁布此政策。

2. 政策名称：修订《关于鼓励和引导民间教育资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》

政策依据：首先，习近平总书记系列重要讲话精神和“四个全面”战略布局和党中央、国务院决策部署要求牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向，坚持立德树人，培育和践行社会主义核心价值观。以实行分类管理为突破口，创新体制机制，完善扶持政策，加强规范管理，提高办学质量，进一步调动社会力量兴办教育的积极性，促进民办教育持续健康发展。其次，2012年教育部专门下放了《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》（教发〔2012〕10号）。然而遗憾的是，该《实施意见》由于缺乏相应的配套或监督机制，在教育实践中的影响却是非常有限的。最后，十八届三中全会《决定》提出，积极探索运用政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育，推动民间资本进入教育领域。

政策目标：确立政府与市场的“双轮驱动”，优化教育资源配置，激发学校办学活力的动能，特别是对于非义务教育阶段，充分调动社会力量办学尤为重要。

政策结构：本政策修订共包含两个部分的内容。

政策内容：《实施意见》第一部分：“拓宽民间资金参与教育事业发展的渠道”。该部分内容不仅应当明确拓宽的“渠道”问题，更应该制定拓宽的鼓励措施。建议能够从物质与精神两方面进行大力弘扬与鼓励。物质方面：政府应当明确进行必要的资金配套，比如义务教育的生均拨款、委派公办教师进行帮扶，以及必要的场地与教学设备的资助等具体政策措施。精神方面：可以优先考虑道德模范人物的评选，或者进行专门的表彰鼓励等。

《实施意见》第二部分：“制定完善促进民办教育发展的政策”。在政策完善方面，应进一步突出民办学校的办学自主权问题，特别是招生自主权。落实招生自主权，就要实现完全的、不再与高考成績挂钩的自主招生。充分的自主招生，才有助于各类特色人才的涌现，才有助于从根本上打破中学生课业负担过重的问题。

“支持高水平有特色民办学校建设”，也需要更为明确的“支持”措施，正如国家对于中西部或者民族地区的教育政策倾斜一样，既然作为一种“支持”观点，就应该有具体的内容支撑，如资金的支持，大师级人才队伍的扶持输送等。建议政策设置面向高水平民办学校发展的专项资金与特定项目，出台更为具体的高水平民办学校发展措施。

政策颁布：由国务院出台修订。